您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

野人是人吗?——兼议法律关系的主体与客体的变迁/刘炳杰

时间:2024-06-29 07:33:17 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9006
下载地址: 点击此处下载
野人是人吗?
——兼议法律关系的主体与客体的变迁

江苏省徐州师范大学法律政治学院 2002级 刘炳杰 邮编:210004


[内容摘要]:当各大新闻媒体陆续报道发现“野人”踪迹时,法律人不禁陷于迷惑之中,他们不禁要问:“‘野人’是人吗?‘野人’能否成为法律关系的主体呢”?当然,笔者在文中试图重新构建人之所以成为法律关系主体的原因或者说是理论,抑或是是说是重新构建要成为法律关系主体的条件来回答法律人的以上问题。但是,在重构法律关系主体成立条件理论的同时,不可避免地要对原有法律关系的主体和客体的范围重新“洗牌”。所以,在对法律关系客体的范围的“洗牌”时,笔者将以“人能否被抛弃?”作为起点附带初步探讨人能否成为法律关系的客体问题。
[内容摘要]:法律关系、法律关系的主体、法律关系的客体、特殊物
一、引言——发现“野人”的踪迹的报道,引起理论的困惑
当我们在因特网上的搜索引擎上输入“野人”两个字的话,那么排列在网上前端的肯定是关于发现“野人”的报道,有国内的报道,也有国外的报道。剔除这些报道中的虚假成分,法律人会有这样的疑问:“‘野人’是人吗?‘野人’是法律关系的主体吗”?实际上,法律人的这一个问题可以分解为这样两个问题:一是、如果“野人”是人的话,那么是否因为他们的特殊性而要在法律上对他们进行对人立法呢?二是、如果“野人”不是人的话,那么,我们是否也会因为他们的特殊性而使他们成为法律关系的主体呢?
对于分解过后的两个问题的回答,笔者认为,第一个问题应该是不难回答的,争议也应该不会太大的。但对于第二个问题的回答,笔者就认为我们就不能够草率地回答了,因为它包含了一个新的,但也是十分复杂的法理学问题——某些特殊物能否成为法律关系的主体呢?
笔者认为,这一个问题我们暂时还不需要急于回答的。我们可以逆流而上追问这样一个问题“承认某些特殊物可以成为法律关系主体会有什么意义呢”?法律人也许对于这样一句话不会太陌生“主体是权利义务之所属,客体是权利义务之所附,法律事实是权利义务之所成”[1]。从这句话,我们不难看出法律关系主体范围的变迁会给法律关系的种类带来“革命性的冲击”。所以,笔者希望对法律关系现有的研究理论的反思来重新构建法律关系主体成立的要件,进而探讨法律关系主体与客体的变迁问题。
二、 正文
一、对现有的关于法律关系的理论研究的反思
众所周知,法律关系这一概念是在德国的法理学研究中提出的,而这一个概念在英美法系是不流行的,至今这一个概念在英美法系也是鲜有学者研究,即使有研究也是不系统的研究。但是,法律关系在法理学中的地位的飞升并非在德国而是在前苏联,这是前苏联法学家的功绩。所以,我们可以说是法律关系产生于德国而发展(发达)于前苏联。目前,国内对法律关系的研究基本处于停滞阶段,对其认识的研究基本处于以下几个方面。
(一)、对法律关系概念的认识
何谓“法律关系”?我国学者有以下几种表述:
1、李步云教授认为,“法律关系是受客观因素制约的关系”[2]。“这种客观制约的含义主要有二:一是,法律关系是法律确认和调整社会生活关系的结果,是社会生活关系的结果,是社会生活关系的外壳,因此,任何法律关系必然要受到相应的社会生活关系原型的制约;二是,法律关系总是存在于特定的时空条件之下,特定社会的物质生活条件、政治生活条件、历史文化传统和主导意识形态等多种因素,必然对法律关系的状况构成制约。[3]”
2、吕世伦教授认为,“法律关系是法律规范所确立的人们之间的权利义务关系[4]”。“法律关系具有以下三种属性:即法律性、意志性[5]和社会物质性”[6]。
3、张文显教授认为,“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务联系,是社会内容和法的形式的统一”[7]。法律关系“是法律从静态到动态的转化,是法律秩序的存在形态”[8]。法律关系也是法律价值得以表现和实现的形式[9]。”[10]
综上所述,我们不难发现,我国学者在对法律关系的概念的认识上基本是相同的,大家基本都有这样的认识:法律关系是由法律规范规定的,是受制于客观因素(尤其是经济因素)的,并且是法律秩序的存在形态和法律价值的表现和实现的形式。
(二)、对法律关系的产生条件的认识
1、 吕世伦教授认为,“任何具体法律关系的产生,都得具备三方面的条件:首先,必须具有相应的法律规范,这是法律方面的要求。其次,必须有具有权利能力的主体,这是主体方面的条件。最后,必须许具有法律事实,即现行法律规范所规定的特定法律关系产生、变更和消灭的条件[11]。”
2、虽然张文显教授并未直接提出构成法律关系的条件,但是,他却提出了以下标准作为检验一个社会关系是否是法律关系。他认为法律关系应该具备以下四个特性,即“相关性、对称性、可逆性和双向性[12]。”
以上两位学者的观点中透露了一个共同信息,那就是“法律关系仅仅是人际相互关系[13]。”他们认为人对物、人与自然的关系不属于法律关系,用张文显教授的四个标准来检验的话,那就是这两者“在实质上不具有严格意义上的相互性[14]。”
但是,随着这几年国内外学者对人与环境的关系的研究和认识,我们就会对传统的环境法律关系提出质疑。比较具有典型的学者的观点是武汉大学法学院蔡守秋教授关于环境法律关系的论述,他认为环境法律关系的范畴包括人与人之间的关系和人与自然(环境)的关系,而且他认为其中人与自然(环境)的法律关系是间接的法律关系,它们并不直接发生关系。看来,传统的法律关系的产生条件是要面临新的挑战了,那也就意味着我们要重新构建法律关系法律关系构成条件了。
二、某些特殊的物能否成为法律关系的主体
从哲学上将,“主体相对于客体而言,主体是一种自在、自为的存在,任何事物要成为主体,就必须具有自在、自为的属性。自在是指主体具有不依赖于外在事物的独立价值;自为是指主体具有能动的属性,即认识和实现自己价值的能力[15]”。但是,这只是从一般意义上而言的。所以,李步云教授认为法律关系主体是法律规定的,而且从属于其他客观因素[16]。
而从张文显教授在上述的检验是否是法律关系的四个标准中,我们可以推倒出一个结论:法律关系主体之间具有相互性。
按照以上两位教授的观点,某些特殊之物是不能够成为法律关系的主体的,而无论它有多“特殊”,它始终是物。但是,笔者想问这样一个问题“植物人为什么能够成为法律关系的主体?难道他(她)们符合两位教授的标准吗?”此外,还有国外某些国家民法典对胎儿继承权的承认,认为胎儿是继承法律关系的主体。
不难看出,以上学者对人为什么能够成为法律关系主体的认识还不是很深入的。记得在《法学家茶座》(第一辑)里面。中南财经政法大学法学院范忠信教授在谈到一则关于小狗欢欢的继承权的案子中,他认为,当前我们之所以认为植物人是法律关系主体主要是基于这样三个理由:1、植物人是我们人类的同类;2、人有生存和发展的需要;3、法律规定了人是法律关系的主体而且规定了代理制度。这样的理由让想到了世界司法审查第一案——“马伯里诉麦迪逊案”中确认司法审查制度时马歇尔大法官的如下逻辑推理:1、宪法也是法律;2、宪法比普通法的法律效力更高;3、所以,一切与宪法相抵触的法律是无效的。这两者相比较而言具有极其相似的特点。看来似乎我们对人成为法律关系的主体的论证的理由是十分符合逻辑的。但是,笔者不禁要问:“难道动物就没有生存需要了吗”?也许,有人会反驳说:“动物怎样行使自己权利呢”?那我还想问:“植物人、胎儿能够行使自己的权利吗?他们也需要由他人帮助自己才能够行使权利啊。难道动物就不能够有人帮助它行使权利吗?”。实际上,植物人正如范忠信教授所言:“植物人只是一堆会呼吸的静止的肉罢了”。看来,我们之所以规定人能够成为法律关系的主体的原因还是看在他们是我们的同类的份上。但是,这样一来似乎又有范忠信教授所言的那种“物种歧视”嫌疑。
是否真的是“物种歧视”呢?笔者认为并非这样。我们应该清楚的认识到社会资源目前具有稀缺性和珍贵性,我们的国家还有很多人刚刚解决温饱问题,生活资料还很不充足。所以,人们当然不希望动物享有继承权利了,不然他们会认为是“狗权”高于(大于)“人权”了。笔者认为,这还只是肤浅的、表面上的认识而以。实际上,笔者认为,我们此时不承认动物的继承权是因为我国《民法通则》、《继承法》等相关法律中已经规定了对于无人继承的遗产收归国有(如果死亡者生前是集体组织成员的,就收归集体组织)。通过这种方式,社会资源就得到了再次分配,实现了社会资源分配的“矫正的正义”。至于为何这样做不会有“物种歧视”之嫌?笔者认为,关键问题是动物可以在一些场所得到看护,而且它们生存之需一般是有限的,它们无需占有主人遗留下来的大笔生活资源。否则,就会有资源浪费的问题。
所以,笔者认为决定法律关系主体的根据是生产力,进而表现为生产资料(生存资料或者生活资料)的丰富程度。笔者认为这是唯一的能够站得住脚的。笔者发现,目前社会上的白领阶层(往往是受过高等教育而且收入颇丰)喜欢过单人生活,但同时为弥补不足而饲养宠物,并把这些宠物视为家庭成员之一,他们当然希望“家庭成员”(宠物)能够享有继承权利(即希望它们能够成为继承的法律关系主体)。这样,在他们遇到不测时,宠物也还能够在他们留下的资源的帮助下继续生存。
当然,正如笔者上述所言,法律关系主体取决于生产力,进而表现生产资料(生存资料或者生活资料)的丰富程度。试想,当我们社会的生产力高度发达,社会资源十分丰富的时候,人们又希望自己所希望的宠物成为法律关系主体时,我们的法律规定动物可以成为法律关系主体又何妨?
三、人能够被抛弃吗?——人能够成为法律关系的客体吗?
正如李步云教授所言,“任何事物要成为法律关系的客体,必须具备两个基本条件:其一,有价性,即对主体具有价值,能够满足主体需要。其二,法律性,即为法律所规定和调控[17]”。这也正同张文显教授对客体的评价是“有用之物、可用之物、自在之物[18]”。
那么人能否被抛弃呢?有人认为,当未成年人父母抛弃自己的儿女,而弃子(女)为他人所抚养时,亲生父母是否有权要回子女呢?他们认为,此时被抛弃的子女可与民法上的抛弃物同等处理。所以,此时的被抛弃子女是法律关系的客体。所以,亲生父母不得要求返还子女。
在这里,笔者对该观点是不敢苟同的。因为这种观点不仅在理论上是荒谬的,在历史发展中也是不符合的。
首先,在理论上,我们通说认为,父母对未成年的子女无所有权,而有的只是抚养、教育的职责。所以,我们不能以之与物权相比而处理。
其次,在历史发展中,我们不难考察到人类是从法律关系的客体中逐步地解放出来的。在奴隶社会大量的奴隶是法律关系的客体(实际上奴隶也是人),他们可以被任意的买卖、打杀等。到了封建社会奴隶才得到解放,成为法律关系的主体。虽然此时解放出来的奴隶的地位还很低下,但是,毕竟是一次革命性的解放。大家大概都清楚美国人主要是英国当时受迫害的新教徒,他们在当时的英国受到了不是人的待遇(可以说是把人当客体的待遇)。到了近现代,在德国纳粹执政时,德国纳粹制定了一些表面上并未把人视为法律关系的客体的法律,但实际上,却是把人当作法律关系客体的“恶法”。同样的事情还发生在日本在世界大战中的暴行。而这一切为世界上一些遭受到切肤之痛的国家所警惕,比如美国、德国等国家,他们在立法上关注人,防止不尊重人的立法。所以,把人规定为法律关系的客体是与历史想悖的,是与历史潮流所不吻合的。否则,就有可能够发生上面那些违背历史发展立法而出现的种种悲剧。
三、小结
人们总是在不断孜孜以求地探索自身,发现自我,实现自我。所以,笔者认为,随着社会不断的发展和生产力的提高,法律关系主体范围的逐渐扩大,某些特殊物成为法律关系主体在将来也是可能的。在这一点上,国际(公)法的主体的扩张现象也许可以为我们找到一条研究方向和思路吧!但是,历史向前滚动车轮决不会让人成为法律关系的客体的。
[注释]:
1、《法理学》李步云 主编,经济科学出版社2001年版,P.188
2、《法理学》李步云 主编,经济科学出版社2001年版,P.187
3、《法理学》李步云 主编,经济科学出版社2001年版,P.187—188
4、《理论法学经纬》吕世伦 著,中国检察出版社2004年版,P.105
5、这里的“意志性”应当包括国家意志性和个人意志性。
6、《理论法学经纬》吕世伦 著,中国检察出版社2004年版,P.107
7、《法哲学范畴研究》(修订版)张文显 著,中国政法大学出版社2001年版,P.96

转发吐鲁番地区水利工程水费计收和使用管理办法的通知

新疆维吾尔自治区吐鲁番地区人民政府办公室


转发吐鲁番地区水利工程水费计收和使用管理办法的通知

吐地行办〔2007〕144号

各县(市)人民政府、地直有关单位:
  地区水利局、财政局《吐鲁番地区水利工程水费计收和使用管理办法》已经行署同意,现转发你们,请认真遵照执行。


二○○七年十月十二日



吐鲁番地区水利工程水费计收和使用管理办法


  
第一章 总则
  第一条 为加强水利工程的经营管理,促进水利管理改革,进一步规范水利工程水费的计收和使用管理,依照国家和自治区的有关规定,结合我地区水利工程管理实际,特制定本办法。
  本办法制定的依据是:《水利产业政策》(国发〔1997〕35号)、《水利工程管理单位财务会计制度(暂行)》(财农字〔1994〕第397号)、以及《新疆维吾尔自治区水利工程价格管理办法》(新政发〔2002〕11号、《新疆维吾尔自治区水利工程价格核算办法》(新计价费〔2002〕1549号)。
  第二条 本办法适用于我地区水利工程管理单位(以下简称水管单位)的水利工程,其他水利工程可参照执行。水费是指水管单位通过利用蓄、引、提(抽)等水利工程设施向各类用户提供的供水服务并以价格形式所收取的生产经营收入。
  第三条 价格主管部门要按水利工程供水价格核算的有关规定和管理权限,积极会同水利工程管理单位和水利主管部门做好水价的核定工作,促进水费改革的顺利进行。同时,要定期检查水价执行情况,制止超越价格管理权限制定或随意调整水价。
  第四条 财政主管部门要加强水利工程供水水费使用的监督管理,保障水费按计划及时、足额用于水管单位的正常开支,严格财务制度,制止不合理开支和其它部门的挤占或挪用。
  第五条 各级水利主管部门和水管单位要加强水价的核算和水费计收及使用的管理,保证水利工程安全和效益的正常发挥,逐步实现水利工程的良性运行。

第二章 水费的计收
  第六条 水利主管部门和水管单位要加强用水管理,实行计划用水、节约用水。要通过深化水价改革,采用各种先进的节水新技术,大力普及节水灌溉,促进水资源的高效利用和合理配置。
  第七条 水管单位对各类量水、测水设施实行统一管理,确定供水计量点,加强计量监测,完善计量措施,核实灌溉面积,做好水费计收的各项基础工作。
  第八条 水利工程供、用水双方应当依法签订供用水合同,水管单位必须制定出各流域全年的供水年度计划。供水合同内容必须明确供水量、供水面积和供水对象、供水范围,超定额用水的,实行超额累进计价,农业生产灌溉限额标准见吐地行办〔2007〕10号文。其中三十年承包责任田面积按地区制定水价计收;三十年承包责任田以外面积按成本价计收。超定额水费按实际计量的用水量计收;超计划20%以内的,按征收标准的2倍收取水费;超计划20%--50%的,按征收标准的3倍收取水费;超计划50%以上的,按征收标准的5倍收取水费。
  第九条 农业水费必须严格按照自治区地税局一九九九年四月下发的《关于启用新疆水利供水专用发票的通知》执行,按规定的适用范围开具发票。水利工程农业供水必须严格执行预购水票、凭票供水的收费办法。特殊困难用水户必须在规定的期限内向水管单位足额缴付水费,逾期不缴的,按日加收2‰~5‰的滞纳金。经催促仍然不缴且逾期3个月的,水管单位有权限制供水直至停止供水。
  第十条 水管单位对水费计收要做到水量、水价和水费“三公开”,健全收费手续,完善工作制度。严禁其他单位和个人“搭车”收费。
  
第三章 水费的财务管理
  第十一条 水管单位是实行独立经济核算的生产性事业单位。水管单位要按照财政部《水利工程管理单位财务会计制度(暂行)》(〔1994〕财农字第397号)的规定,加强财务管理和经济核算,努力提高经济效益。
  第十二条 水费收入是水管单位以供水价格形式取得的生产经营收入。水管单位要按价格主管部门会同水利主管部门核定的供水价格收取水费。
  第十三条 水管单位收取水费时,必须开据自治区地税局统一印制的水费专用票据,对不用水费专用票据收取水费的,用水户有权拒付。
  第十四条 水费是水利工程运行管理和更新改造经费的主要来源。水费由水管单位统一收缴管理,上级政府和主管部门不得统收统管。
  第十五条 水管单位应当建立健全水费交缴的现金及有关票据内部控制制度,加强对水费收缴的管理,保证水费及时、足额收取。
  第十六条 水管单位当月取得的水费收入应当于次月的15日之前足额存入本单位银行基本帐户,不得隐匿或帐外设帐、私设“小金库”和公款私存。
  第十七条 水管单位生产经营用固定资产和公益服务用固定资产均应提取折旧。水管单位在保证水利工程正常生产运行的同时,应认真按财务制度规定的比例作好水利工程固定资产折旧费的提留和积累。
  第十八条 水管单位应按照《水利工程供水生产成本、费用核算管理暂行规定》,加强成本、费用管理,正确归集,定期核算,有效地控制供水生产成本、费用。水管单位要严格控职人员编制,控制人员工资成本,按岗位、流域核定人员。
  第十九条 水管单位供水生产经营发生的年度亏损,可以用下一年度的水费结余等弥补,下一年度不足弥补的,可以在5年内延续弥补,当年水费收入的结余资金,可以连年结转使用,做到“以丰补欠”。5年内弥补不足的,并且亏损原因是由于水价不到位等政策性问题所造成人员工资超支、养老保险以及住房公积金欠缴等问题,水管单位报请各县市政府和同级财政解决,不得用固定资产折旧弥补其他供水生产成本和期间费用等开支,各县市水管单位必须确保水利固定资产保值。由于水价不到位造成固定资产折旧未提计的,报请当地财政局、国资委同时上报地区财政局、国资局、地区水利局采用历年国家投入用于水管单位水利工程维修更新的专项资金所形成新的固定资产核增核减。
  第二十条 水管单位应于年初根据水源情况、用水计划和工程维修改造计划等,编制年度水费收支计划,报经县市水利主管部门和财政部门审查,报县市主管领导审核后,上报地区水利局,财政局批准,年终向各县市主管领导及财政局、水利局以及地区财政局、水利局提交该年度水费实际收支情况报告。
  第二十一条 水管单位必须按照近年来为加强水利工程基础设施建设贷款“日协”及“世行”资金修建水利工程的要求建立还贷专项资金,建立还贷专户。还贷资金从每年水费固定资产折旧中提取;吐鲁番市水管总站每年提取还贷准备金60万元;鄯善县水管总站每年提取还贷准备金80万元;托克逊县水管总站每年提取还贷准备金50万元。
  第二十二条 水管单位必须按上级水利主管部门、财政部门审核同意的年度水费开支计划和规定用途专款专用。
  第二十三条 水管单位应当定期向上级主管部门和财政部门等有关部门提供财务报告,及时反映水管单位财务状况和经营成果。
  
第四章 水费的使用管理
  第二十四条 水费的使用由水管单位根据核定水价的内容和财务制度规定的范围合理安排使用,其他任何部门不得截留或挪用。
  第二十五条 水利工程水费主要用于下列开支:
  (一)供水生产,包括直接工资、直接材料费、其他直接支出和制造费用。
  (二)营业费用(销售费用),指水管单位为组织对用户供水而发生的各项费用。
  (三)管理费用,指水管单位的管理部门为组织和管理供水生产活动所发生的各项费用,包括供水业务费。
  (四)财务费用,指水管单位为供水生产筹集资金而发生的费用。
  上述各项费用的开支范围严格按财政部《水利工程管理单位财务制度(暂行)》(财农字〔1994〕第397号)的规定执行。
  第二十六条 水利工程固定资产折旧费的使用实行申报审批制。水管单位使用提留和积累的折旧费,年初应提出总体计划报告,经上级水利主管部门会同财政部门审核同意后报主管领导审批后,报地区水利主管部门批复后,方能使用,并实行专款专用,不得挪作他用。
  第二十七条 单项水利工程固定资产折旧费的使用审批权限按工程的管理级别、使用额度确定:
  水管单位年使用额度在5万元以下,由县级水管单位按年初计划执行;额度在5~10万元,年初必须做出计划,做出项目设计,由县市级水利主管部门审批后执行;10~15万元,年初必须做出计划,做出项目设计,由县级水利主管部门会同财政部门会审后,提请各县市政府批准后执行。水管单位修建水利工程在15万元以上的年初必须做出计划,做出项目设计,由县级水利主管部门会同财政部门会审后,提请各县市政府批准并由地区水利主管部门会同地区财政部门备案后招标。
  
第五章 供水业务费
  第二十八条 供水业务费是各级水利主管部门为组织和管理水管单位供水生产所必需的管理费用,是供水生产成本、费用的构成部分。供水业务费由各水管单位在水费收入中按规定比例向上级水利主管部门缴纳。
  第二十九条 供水业务费的计收比例按水利工程的管理级别分别确定:
  供水业务费按工程全年水费总收入计算,县市属水利供水工程地、县水利主管部门分别提取1.5%和2.5%的供水业务费。
  第三十条 供水业务费统一由水管单位上级水利主管部门负责收取,并按隶属关系逐级上交。按规定应上交地区水利主管部门的部分,应按灌溉季节或供水阶段上交,并于当年12月15日前足额交清。
  第三十一条 水利主管部门收取的供水业务费,视同水利专项事业费,主要用于水利工程调查研究、科学试验、新技术推广、
  人员培训、宣传、管理设备购置补贴等,但不得用于水利主管部门自身的人员工资、福利、奖金等开支。用供水业务费购置的设备形成固定资产的,作为国家资本金管理。
  
第六章 水费计收和使用的监督检查
  第三十二条 水利、财政、物价部门要加强对水管单位水费计收和使用情况的监督检查。
  第三十三条 水利主管部门要对所属水管单位水费收支计划进行审核,对不合理开支和使用不当的情况应及时进行纠正。同时,要加强水费专用票据的管理,对不使用水费专用票据的要及时纠正或处理。
  第三十四条 水利主管部门要对所属水管单位的水费计收使用及财务情况进行不定期审计。地区水利主管部门负责组织对全地区水管单位水费计收与财务情况进行抽查和审计。
  地区审计局对全地区水管单位的财务收支和固定资产每年进行定期审计;地区国资局对水管单位的固定资产变动每年进行定期核查。
  第三十五条 各级水利主管部门应对水费计收使用管理工作成绩显著的单位给予表彰奖励;对违反本办法及有关财务制度的进行处理,直至追究经济和法律责任。
  第三十六条 各水管单位要加强水费计收及使用管理的自我监督和检查。
  
第七章 附则
  第三十七条 本办法发布施行后,各县市不再制定本县(市)水费计收和使用管理办法。已发布施行的水费办法,凡与本办法不一致的,均以本办法为准。
  第三十八条 本办法由地区水利局、财政局负责解释。
  第三十九条 本办法自发布之日起施行。凡本地区以往发布的有关规定,与本办法不相符的,以本办法为准。




关于进一步加强土地出让收支管理的通知

财政部 国土资源部 中国人民银行等


关于进一步加强土地出让收支管理的通知

财综[2009]74号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)、国土资源厅(局)、监察厅(局)、审计厅(局),中国人民银行上海总部,各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行,大连、青岛、宁波、厦门、深圳中心支行:

  2006年,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)和《财政部国土资源部中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》(财综〔2006〕68号)印发后,各地区认真落实土地出让收支全额纳入地方基金预算管理的规定,大力加强土地出让收支管理,取得了积极成效。但是,个别地区土地出让收支管理仍存在一些问题,如,有的地区土地出让收支未全额纳入地方基金预算管理;有的地区已收缴的土地出让收入在非税收入汇缴专户滞留时间过长,未按规定及时缴入地方国库;有的地区存在拖欠土地出让收入问题,未能做到应收尽收;有的地区越权减免缓缴或变相减免土地出让收入,造成土地出让收入流失;还有的地区未按规定编制土地出让收支预算等。针对上述问题,按照财政资金科学化、精细化管理要求,结合开展工程建设领域突出问题专项治理工作,现就进一步加强土地出让收支管理的有关事宜通知如下:

  一、统一思想认识,不折不扣地将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理

  土地出让收支全额纳入地方基金预算管理,是全面完整反映地方政府收支活动的一个重要手段,是加强土地调控、促进节约集约用地的一项重要内容,是落实科学发展观的一项重要举措,地方各级财政、国土资源管理部门要从维护中央政策统一性以及促进经济全面协调可持续发展的高度,进一步统一思想,提高认识,严格执行国办发〔2006〕100号和财综〔2006〕68号等文件,不折不扣地落实土地出让收支全额纳入地方基金预算管理的规定,将土地出让收入全额缴入地方国库,支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排,实行彻底的“收支两条线”管理。

  省级财政、国土资源管理、人民银行分支机构、监察、审计部门要对本地区各市县土地出让收支全额纳入地方基金预算管理情况进行认真排查,对于未按规定将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理的市县,要督促其限期整改并落实到位,确保土地出让收支全额纳入地方基金预算管理政策在本地区得到贯彻执行。

  二、加强征收管理,保障土地出让收入及时足额征收和缴入地方国库

  保障土地出让收入及时足额缴入地方国库,是落实土地出让收支纳入地方基金预算管理的基础。除国务院有明确规定以外,任何地区和部门均不得减免缓缴或者变相减免土地出让收入。市县财政、国土资源管理部门、人民银行分支机构要各负其责,加强土地出让收入征管,确保土地出让收入及时足额缴入地方国库。

  (一)严格土地出让收入征收管理。市县国土资源管理部门在国有土地出让合同、租赁合同、划拨决定书中,必须明确土地出让价款、租金和划拨土地价款的总额、缴付时间和缴付方式;对于经依法批准改变土地用途等土地使用条件的,市县国土资源管理部门必须在土地出让或租赁合同中明确应补缴的土地价款,缴款人应及时按合同有关规定缴款。对于未按规定缴清全部土地价款的单位或个人,市县国土资源管理部门不得核发国有土地使用证,也不得按土地价款缴纳比例分割发证。

  (二)确保土地出让收入及时入库。土地出让收入原则上采取就地直接缴库方式,商业银行应当把收缴的土地出让收入及时足额划转地方国库。市县财政部门已将土地出让收入收缴至非税收入汇缴专户的,要严格执行10个工作日划转地方国库的规定,不得超时滞留已收缴的土地出让收入。对于不按规定将已收缴的土地出让收入及时划转地方国库的,省级财政、国土资源管理、人民银行分支机构、监察、审计部门要予以纠正,并在全省范围内通报批评。各级人民银行分支机构要加强对商业银行代收土地出让收入业务的检查监督与管理。

  (三)规范土地出让收入分期缴纳行为。市县国土资源管理部门与土地受让人在土地出让合同中依法约定的分期缴纳全部土地出让价款的期限原则上不超过一年。经当地土地出让协调决策机构集体认定,特殊项目可以约定在两年内全部缴清。首次缴纳比例不得低于全部土地出让价款的50%。土地租赁合同约定的当期应缴土地价款(租金)应当一次全部缴清,不得分期缴纳。

  (四)严格执行土地出让(租赁)合同、划拨决定书。市县国土资源管理部门要加强土地出让(租赁)合同、划拨决定书执行管理,督促土地受让人依法履行土地出让(租赁)合同、划拨决定书,严格按照土地出让(租赁)合同和划拨决定书约定条款缴纳土地出让收入。对于未按时缴纳土地价款的单位和个人,要依法采取有效措施限期追缴。除因不可抗力未及时缴纳土地出让收入外,要严格按规定加收违约金。对于未按时缴纳土地价款、未按合同约定动工建设的单位和个人,拖欠土地出让收入期间不得参与新的土地出让交易活动;有关拖欠和违约信息要计入其诚信档案,可以通过提高竞买保证金或违约金等方式,限制其参加土地招拍挂活动。对于2009年审计调查发现的个别地方越权减免缓缴或者变相减免土地出让收入的现象,省级财政、国土资源管理、监察、审计等部门要依法采取措施予以纠正,并限期补缴应缴的土地出让收入。

  (五)完善土地出让收入信息共享制度。土地出让(租赁)成交后,市县国土资源管理部门应当按照规定及时在中国土地市场网及土地有形市场等指定场所公布。国有建设用地使用权出让(租赁)合同、划拨决定书应按有关规定及时在土地市场动态监测与监管系统中填报。市县财政部门要加强与国土资源管理部门沟通协调,或通过中国土地市场网、土地有形市场等方式及时了解土地出让情况及土地出让收入相关信息。省级财政部门要商同级国土资源管理部门建立全省统一的土地出让收入征管和信息共享机制,确保财政部门、国土资源管理部门及时掌握收缴信息。

  三、完善预算编制,严格按照规定合理安排各项土地出让支出

  根据政府性基金预算编制工作的要求,自2010年起,各级财政部门要向同级人大报告政府性基金收支情况。土地出让收支预算是地方政府性基金收支预算的重要组成部分,地方各级财政、国土资源管理部门要予以高度重视,严格按照国办发〔2006〕100号文件和《财政部、国土资源部关于加强土地出让收支预算编制工作的通知》(财综〔2008〕74号)的规定,共同做好本地区土地出让收支预算编制工作。

  市县财政部门、国土资源管理部门在编制土地出让收支预算时,要统筹考虑经济社会发展和资金保障能力等因素,合理确定年度用地规模和土地供应规模,并按规定程序纳入新增建设用地计划和年度建设用地供应计划。编制土地出让收入预算应当与年度建设用地供应计划相衔接,实施新增建设用地计划应当与土地出让支出预算相衔接。市县财政、国土资源管理部门在编制土地出让支出预算时,要确保足额支付征地和拆迁补偿支出、补助被征地农民社会保障支出,重点向新农村建设倾斜,逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重;要严格按照规定将土地出让净收益的10%用于补充城市廉租住房保障资金,根据城市廉租住房保障工作进展情况及时核拨所需资金;要加强土地出让收支预算执行管理,对于未列入土地出让支出预算的各类项目,包括土地征收项目,一律不得通过土地出让收入安排支出。

  省级财政、国土资源管理部门要加强对市县土地出让收支预算编制工作的指导,督促市县做好土地出让收支预算编制工作。同时,要在市县编制土地出让收支预算的基础上,汇总编制本地区土地出让收支预算,并于当年12月31日前连同预算编制说明一并报送财政部汇总。财政部门要将经人大批准的土地出让收支预算抄送同级地方国库部门。

  四、加强统计工作,提高土地出让收支统计报表编报质量和编报水平

  土地出让收支统计报表,是反映土地市场运行情况和土地出让收支政策执行情况的重要途径,是制定和完善相关政策的重要依据,也是查找问题、强化日常管理的工作平台。地方各级财政、国土资源管理部门和人民银行分支机构要高度重视土地出让收支统计工作,认真执行《财政部国土资源部中国人民银行关于建立国有土地收支统计报表体系的通知》(财综〔2007〕29号)的有关规定。

  市县财政、国土资源管理部门要在本部门内部指定具体负责统计报表的机构和人员,落实报表填报责任。同时,要加强内部协调与沟通,指定相关机构及时向本部门牵头汇总机构提供土地出让收支报表相关数据。市县财政、国土资源管理部门和人民银行分支机构要分别做好报表数据审核工作,保障数据准确性,共同做好统计报表填报工作。市县财政部门要及时汇总本地区土地出让收支报表,按时报送省级财政、国土资源管理部门、人民银行分支机构。省级财政部门、国土资源管理部门和人民银行分支机构,要建立统计督查机制,督促市县相关部门及时报送土地收支报表,并及时审核汇总本地区土地出让收支统计报表,按时报送财政部、国土资源部、人民银行。

  五、强化监督检查,严格执行土地出让收支管理的责任追究制度

  省级财政、国土资源管理、人民银行分支机构、监察、审计部门要结合工程建设领域突出问题专项治理工作,强化对市县落实土地出让收支管理政策的监督检查,切实维护土地出让收支管理政策的严肃性,对于违反规定拖欠土地出让收入,未及时足额缴纳土地出让收入,未将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理,已收缴的土地出让收入未按规定及时缴入地方国库,越权减免缓缴或变相减免土地出让收入等行为,要严格依照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)、《金融违法行为处罚办法》(国务院令第260号),以及监察部、人力资源社会保障部、国土资源部联合印发的《违反土地管理规定行为处分办法》(监察部令第15号)的规定进行处罚,并依法追究相关责任人员的行政责任。

  地方各级财政、国土资源管理、人民银行分支机构、监察、审计部门要认真贯彻本通知,采取切实有效措施,确保相关政策落到实处。各省、自治区、直辖市及计划单列市的财政、国土资源管理、人民银行分支机构、监察、审计部门要于2010年3月31日前,将本地区贯彻落实本通知情况以书面形式报告财政部、国土资源部、中国人民银行、监察部、审计署。





                 财政部 国土资源部 中国人民银行

                     监察部 审计署

                  二○○九年十一月十八日