论乡镇有限自治

郑超峰
（中国政法大学 法学院 2001级 ）


内容提要：在各种因素的影响下，现行乡镇政权的运行机制已陷入困境，各种针对乡镇体制改革的方案在理论界被纷纷提出,其中以“强化乡镇体制”、“县政乡派”、“乡镇自治”三种为主要代表观点。本文通过对乡镇现存弊端评析、三种主要改革观点的比较分析，试图论证“乡镇有限自治”是最好的改革路径，并从法律分权制、乡镇长直选和民主合作制等方面对乡镇有限自治模式予以制度设计。通过新的制度构建，期望能为乡镇摆脱当前困境，推动基层民主法制建设，建立和谐合理的基层政权体制发挥作用。
关键词：弊端 改革方案 有限自治 法律分权 直选 民主合作制

自建国以来，我国的农村基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的我国第一部宪法中，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后由于实行人民公社制度，再加之文革十年动乱,因此在1958年以后的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的人民公社体制所代替。历史轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代至今,随着我国由计划经济向市场经济体制的转变以及农村民主法制的发展，乡镇政权组织弊端不断暴露出来，时至今日，已严重阻碍了农村社会经济的发展和我国基层民主法制的进程，亟需改进。

一，当前乡镇政权的弊端及评析：
当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内外两大方面：
（一）内部结构存在弊端：
首先，党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。
其次，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字严重。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。
再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。
（二）外部关系不协调：
这首先表现在乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后,乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。
其次，县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。
乡镇政权上述问题的产生主要有两大原因，一是当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是压力型体制①的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果②。

二，乡镇体制改革的主要方案及评析
（一）针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革方案：
（1）强化乡镇体制。观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。
其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。
（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。
持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。
（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之相关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。
主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境,这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。
（二）对上述方案的评析
强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从历史的角度认为,在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织,在现今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局④。
对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”,治标不治本,忽视城乡社会的严重分化①。
乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。

三、笔者对乡镇改革的路径选择
通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的分析范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。
何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的宪政体制下,推进基层政治民主进程，采用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。
乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇 有限度地掌握 当地的人、财、事权。
在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有宪政模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。

四、制度设计
（一）法律分权制
要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则则又难免又陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个重要问题就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？
笔者认为有学者所主张的法律分权制④是解决上述问题的最佳途径，法律分权制在乡镇一级的应用即是通过制定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行；第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身发展的问题交由乡镇自己处理；第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。
（二）乡镇人大的改革
乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。
（三）乡镇长直选
人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。
笔者认为，乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。
河南省洛阳市人民政府


洛阳市人民政府令
（第87号）


　　《洛阳市蔬菜市场准入实施办法》已经2006年9月1日市人民政府第25次常务会议审议通过，现予公布，自2006年11月1日起施行。


市长 连维良
2006年9月27日



洛阳市蔬菜市场准入实施办法




　　第一条　为加强对蔬菜质量安全的监督管理，提高蔬菜质量安全水平，保障人民群众身体健康，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》、《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》的有关规定，制定本办法。


　　第二条　按照先示范、后推广的原则，首先在本市城市区的蔬菜批发市场、规模较大的农贸市场和有蔬菜销售的大型超市实行蔬菜市场准入制度。取得经验后，逐步扩大准入范围。
　　在本市行政区内从事蔬菜生产、经销、监管的单位和个人，均应当遵守本办法。


　　第三条　市农业行政主管部门负责蔬菜质量安全的监督管理及蔬菜市场准入制度的实施工作。市工商、卫生、质量技术监督等有关部门按照职责分工，负责蔬菜市场准入制度实施的有关工作。


　　第四条　凡进入市场销售的蔬菜，必须符合国家规定的质量安全标准。有下列情形之一的蔬菜，不得销售：
　　（一）含有国家禁止使用的农药或者其他化学物质的；
　　（二）农药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合蔬菜质量安全标准的；
　　（三）含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合蔬菜质量安全标准的；
　　（四）使用的保鲜剂、防腐剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的；
　　（五）其他不符合蔬菜质量安全标准的。


　　第五条　实行无公害蔬菜专销制度。在蔬菜批发市场、规模较大的农贸市场和有蔬菜销售的大型超市开辟无公害蔬菜专销区。对取得认证证书的无公害蔬菜实行免检制度，凭认证证书或专用标志直接进入市场专销区销售；对经过产地质量检测机构检测合格的蔬菜，凭有效检测合格证书直接进入专销区销售；其他进入专销区销售的蔬菜，实行逢进必检制度。


　　第六条　实行蔬菜质量公示制度。蔬菜批发市场，农贸市场和大型超市，应当在显著位置设立蔬菜质量公示牌，每天将蔬菜质量安全检测结果进行集中公示。无公害蔬菜专销区内的摊位、柜台上方必须设立公示牌，标明每种蔬菜的产地、采收日期、质量等级等内容。农业行政主管部门每周公布一次有关蔬菜质量安全状况的信息，有关媒体应当免费发布。


　　第七条　实行重点消费场所蔬菜质量承诺制度。星级以上宾馆、饭店及学校、幼儿园等集体食堂必须购买经过认证的无公害蔬菜或者经过检测合格的蔬菜，并采取一定方式就所使用蔬菜的质量安全向消费者作出承诺。鼓励无公害蔬菜经销实体对宾馆、饭店、学校、幼儿园等集体食堂实行集中配送。


　　第八条　实施蔬菜包装和标识管理制度。超市内的无公害蔬菜专销区，原则上实行包装销售。对包装销售的蔬菜，在包装物或者标识上应当标明产品的品名、产地、采收日期、保质期、质量等级等内容。
　　蔬菜在包装、保鲜、贮存、运输中所使用的包装物、保鲜剂、防腐剂等材料，应当符合国家有关强制性的技术规范。
　　属于农业转基因生物的产品，应当按照农业转基因生物安全管理的有关规定进行标识。


　　第九条　推行蔬菜质量追溯制度。按照从生产到销售的每一个环节可相互追查的原则，逐步建立蔬菜生产、加工、运输、储藏（保鲜）、销售等各个环节登记制度。蔬菜生产企业、农民专业合作经济组织应当建立蔬菜生产档案，记载使用农业投入品的名称、来源、用法、用量和使用、停用的日期及植物病虫草害的发生和防治情况。蔬菜销售者在购进蔬菜时应当索要蔬菜质量合格证明，并向蔬菜购买者出示有关蔬菜质量的证明。实现蔬菜生产记录可查询、产品流向可追踪、质量安全责任可追究的目标。


　　第十条　实行蔬菜质量安全检测制度。蔬菜批发市场、农贸市场、大型超市应当自建蔬菜质量安全检测室（检测点）或者委托农产品质量安全检测机构，对进场销售的蔬菜质量安全状况进行抽查检测，并完善检测检验制度和建立健全进货检查验收制度，加强检测检验档案资料的管理。发现不符合蔬菜质量安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向农业行政主管部门或者工商行政管理部门报告。


　　第十一条　严格监督检查制度。依据《中华人民共和国农产品质量安全法》的有关规定和内容，农业行政主管部门应当按照保障蔬菜质量安全的要求，制定并组织实施蔬菜质量安全监测计划，负责对生产中或者市场上销售的蔬菜进行监督检查。在蔬菜质量安全监督检查中，可以对生产、销售的蔬菜进行现场检查，调查了解蔬菜质量安全的有关情况，查阅、复制与蔬菜质量安全有关的记录和其他资料。对经检测不符合蔬菜质量安全标准的蔬菜，有权查封、扣押。蔬菜生产者、销售者对检测结果有异议的，可以自收到检测结果时起4小时内申请复检。因检测结果错误给当事人造成损害的，依法承担赔偿责任。


　　第十二条　实行举报奖励制度。鼓励单位和个人对蔬菜质量安全进行社会监督。任何单位和个人都有权对违反《中华人民共和国农产品质量安全法》的行为进行检举、揭发和控告。有关部门收到相关的检举、揭发和控告后，应当及时处理。对有重大问题的举报和揭发，有关部门应当予以奖励。


　　第十三条　加强无公害蔬菜基地建设。各级政府要积极采取措施，结合本地实际，加快无公害蔬菜基地建设。每个县（市、区）每年要申报1-2个无公害基地，认证2-3个无公害农产品，使全市无公害蔬菜基地和面积稳定快速发展，保障全市的蔬菜供应。鼓励有条件的涉农企业和蔬菜协会建立无公害蔬菜基地，申报产品认证，推行标准化生产。农业技术部门要加强对无公害基地农民的培训工作，提高基地农民的无公害蔬菜生产水平。


　　第十四条　加大农业投入品监管力度。要加强对农业投入品的监管，不断加大执法检查力度，严厉查处生产、经营和使用国家明令禁止使用的高毒、高残留农业投入品的行为。蔬菜生产者应当严格按照国家有关农业投入品使用规定和无公害蔬菜生产技术操作规程组织生产，确保蔬菜质量安全。


　　第十五条　加快标准化市场建设。农贸市场要科学规划，合理布局，现有的农贸市场要按照国家和省级标准实施标准化改造。新建的农贸市场必须建有农产品质量检测室，为全面实施农产品市场准入制度创造条件。


　　第十六条　建立健全蔬菜质量安全检测体系。各级政府要高度重视农产品质量安全工作，加快农产品质量检测体系建设，逐步建立完善农产品质量安全检测网络。市农（畜）产品质量安全检测检验中心负责全市蔬菜质量安全检测检验的指导工作，对市区范围内的蔬菜质量安全进行监督抽检；各县（市、区）应当尽快完成农产品质量安全检测站的建设，具体负责本辖区的蔬菜质量安全检测工作；无公害蔬菜生产基地、蔬菜批发市场、销售市场应当配备蔬菜农药残留速测仪，对生产、经销的蔬菜进行检测。各级农业部门负责对本辖区的蔬菜质量安全检测人员进行业务培训。


　　第十七条　鼓励发展产销一体化的蔬菜经营实体。支持有条件的单位和个人积极兴办无公害蔬菜专卖店和连锁店，建立无公害蔬菜配送中心，完善服务网络，实行产销一体化服务。


　　第十八条　加大财政投入力度。各级政府要将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，加大对蔬菜市场准入工作的财政投入。市财政要安排专项资金，用于购置农产品质量检测设备和日常检测费用，保证蔬菜市场准入工作的正常开展。各县（市、区）也要安排相应的资金用于支持无公害蔬菜基地和检测体系建设。


　　第十九条　积极营造舆论氛围。各级政府要采用多种形式，通过广播、电视、报刊等新闻媒体，广泛宣传蔬菜市场准入的意义和蔬菜质量安全方面的有关法律法规、生产技术规程、农业投入品安全使用等方面的知识，增强蔬菜生产者、经销者和消费者的质量安全意识，形成全社会关心、支持实施蔬菜市场准入工作的良好氛围。


　　第二十条　加强组织领导。实行蔬菜市场准入制度是保证全市人民吃上安全放心蔬菜，保障人民身体健康的重要举措。各级政府应当高度重视，加强领导，由分管农业工作的副县（市、区）长具体负责，有关部门按照职责分工，密切配合，通力协作，确保蔬菜市场准入制度的顺利实施。


　　第二十一条　对蔬菜质量安全状况进行抽检不得收取费用，抽取的样品不得超过国务院农业行政主管部门规定的数量。


　　第二十二条　对违反本办法的单位和个人，依据《中华人民共和国农产品质量安全法》的有关规定进行处罚。


　　第二十三条　本办法自2006年11月1日起施行。