全国人民代表大会


关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告
--2003年3月6日在第十届
全国人民代表大会第一次会议上

财政部部长 项怀诚

各位代表：
　　受国务院委托，我向大会提出2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。
　　一、2002年中央和地方预算圆满完成，中央财政赤字控制在预算确定的数额之内
　　2002年，是我们国家发展史上具有重大意义的一年。中国共产党第十六次全国代表大会胜利召开，极大地调动了全国各族人民全面建设小康社会的热情。各地区、各部门认真实践“三个代表”重要思想，积极贯彻落实中央经济工作方针和九届全国人大五次会议对财政经济工作的各项要求，同心同德，艰苦奋斗，在世界经济增长明显趋缓的不利环境下，国民经济继续保持了较快增长，社会各项事业全面进步，人民生活水平进一步提高。中央和地方预算也都圆满完成。
　　2002年，全国财政收入（不含债务收入，下同）18914亿元，比预算增加899亿元，比上年增加2528亿元，增长15.4%。全国财政支出22012亿元，比预算增加899亿元，比上年增加3109亿元，增长16.4%。收支相抵，支出大于收入3098亿元。
　　中央财政总收入11020亿元，比预算增加374亿元，比上年增加1248亿元，增长12.8%。其中，中央财政本级收入10390亿元，比预算增加348亿元，比上年增加1208亿元，增长13.2%；地方上解中央收入630亿元，比预算增加26亿元。中央财政总支出14118亿元，比预算增加374亿元。其中，中央本级支出6756亿元，比预算增加343亿元；对地方税收返还和补助支出7362亿元，比预算增加31亿元。中央财政收支相抵，赤字3098亿元，与九届全国人大五次会议批准的预算赤字3098亿元持平。
　　地方财政总收入15886亿元，比预算增加582亿元，比上年增加2081亿元，增长15.1%。其中，地方财政本级收入8524亿元，比预算增加551亿元，比上年增加1320亿元，增长18.3%；中央税收返还和补助收入7362亿元，比预算增加31亿元。地方财政总支出15886亿元，比预算增加582亿元。其中，地方财政本级支出15256亿元，比预算增加556亿元；上解中央支出630亿元，比预算增加26亿元。地方财政收支保持平衡。
　　另外，中央财政债务收入5679亿元，与预算持平。其中，用于偿还国内外债务本金2563亿元，弥补当年财政赤字3098亿元，补充中央财政偿债基金18亿元。2002年，中央政府性基金收入999亿元，中央政府性基金支出999亿元。
　　上述预算执行数字，在中央和地方决算编制汇总后，还会有些小的变化。
　　过去的一年，各地区、各部门在党中央、国务院的正确领导下，围绕九届全国人大五次会议确定的预算和财政工作目标，努力开拓，顽强拼搏，认真落实积极的财政政策，加强财政法制建设，大力整顿财经秩序，各项财政工作进展顺利，较好地促进了经济及各项社会事业的健康发展。
　　狠抓增收节支，确保了圆满完成预算。在九届全国人大五次会议上，我曾报告，2002年预算执行的不确定性因素较多，在收入方面，主要是增收的特殊性因素减少，而减收因素又比较多，比如：履行加入世界贸易组织承诺，关税总水平由15.3%下调到12%；证券交易印花税税率，由4‰（A股）和3‰（B股）统一降为2‰；金融保险营业税税率，由7%下调为6%；停止实施国有股减持政策等。在支出方面，一些重点项目的资金需求增加，必须予以保障。预算执行过程中，部分收入项目的执行情况比年初预计的还要困难，致使财政收支尤其是中央财政收支，一度出现收入增长大大低于预算、支出增长大大高于预算的严峻局面。针对这一形势，2002年5月份，国务院召开了全国增收节支工作电视电话会议，提出了一系列增收节支的要求和措施。2002年9月份，为了巩固和发展全国财政收支情况渐趋好转的势头，国务院再次召开了全国增收节支工作会议，提出了进一步加强增收节支工作的措施和新要求。财政部密切跟踪预算执行情况，通过多种形式，组织财政系统分析、研究中央和地方财政收支变化趋势，加强情况交流和信息沟通，督促检查各地的增收节支工作。各地区、各部门对此也十分重视，迅速制定和落实行之有效的措施，堵塞收支管理漏洞，消化部分减收增支因素，使全国财政收支形势进一步好转。2002年一季度，全国财政收入增长3.4%，全国财政支出增长23.9%。二、三、四季度，收入增幅分别提高到14.4%、14.3%和27.3%；支出增幅分别降为13.6%、17.3%和14.7%，从而保证了全年预算的圆满完成。
　　按照《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》的有关规定，并考虑社会经济发展的实际需要，2002年中央财政超收收入374亿元，用于增加公路建设支出和补充全国社会保障基金。这一情况，已按规定向全国人大常委会作过书面报告。地方财政超收收入由地方安排使用，主要用于增加社会保障支出、解决欠发工资等。
　　调整支出结构，确保了各项重点社会事业发展的资金需要。从维护改革发展稳定的大局出发，各地区、各部门在严格控制一般性支出的同时，集中财力保障重点支出。一是向低收入群体和困难群众倾斜，帮助他们解决基本生产、生活问题。在继续做好“两个确保”和“低保”工作的基础上，从2002年7月1日起，再次提高企业退休人员基本养老金水平，并重点照顾退休早、基本养老金偏低的老工人、军队转业干部、原工商业者；再次提高了在乡老复员军人优抚待遇和建国初期参加革命的老干部退休待遇水平；为支持87户国有企业依法实施关闭破产，保障这些破产企业涉及的38万职工的生产和生活需要，及时安排了补助资金。2002年中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比上年增长38.6%。与此同时，财政部门会同有关部门加强了社会保障资金的征管和监督，改进了社会保障专项转移支付办法，健全了财政社会保障补助资金专户管理制度。税务机关征收社会保险费的改革试点省份达到16个。此外，还积极参与并支持了城镇职工基本医疗保险制度改革，以及辽宁等地完善城镇社会保障体系的改革试点工作，促进了改革的顺利实施。据统计，截止2002年底，全国企业离退休人员基本养老金和进入再就业服务中心的国有企业下岗职工基本生活费，基本做到了按时足额发放；城市居民最低生活保障对象，由1998年底的184万人，增加到2002年底的2060万人，维护了社会稳定。二是向农业、农村、农民倾斜，促进农村的发展和稳定。将农村税费改革试点范围扩大到20个省（自治区、直辖市），试点地区农民负担平均减轻30%，有的地方还要多一些。这项改革被广大农民誉为“德政工程”。2002年，中央财政为此给试点地区的转移支付补助资金达到245亿元，保证了试点地区基层政权的正常运转，支持了农村义务教育的发展，对稳定和减轻农民负担，理顺农村经济关系，也发挥了十分重要的作用。2002年全国财政用于支援农村生产、农业综合开发和农林水气等部门事业费方面的支出达到1088亿元，比上年增长18.6%。同时，增加了用于农村扶贫、农村电网改造和水利基础设施建设等方面的投入。这些措施有效地促进了农业发展，提高了农民收入水平，改善了农村生活和生态环境，维护了农村稳定。三是向科技教育倾斜，推动科教兴国战略的实施。2002年中央财政安排资金72亿元，重点支持了国家重点基础研究、知识创新工程和国家“863”计划，取得了一大批科研成果，进一步提升了我国科技整体水平。继续执行中央本级财政支出中教育经费所占比例每年增加一个百分点的政策，地方财政也相应增加了教育投入，2002年全国财政教育事业费达到2640亿元，比上年增长19.6%，实施了国家贫困地区义务教育工程，进行了中小学危房改造，促进了高等教育和职业教育的发展。其他各项重点支出也得到了较好保障。
　　积极采取措施，确保了所得税收入分享改革顺利推进。为进一步实践“两个大局”战略构想和“三个代表”重要思想，继续完善财税体制，缩小地区财力差距，促进地区协调发展，推动国有企业改革，国务院决定，从2002年1月1日起，实施所得税收入分享改革。为此，财政部多次征询地方意见，检查确定基数，完善配套办法，指导督促落实。各地区尤其是东部发达地区讲政治、顾大局，积极采取各种有效措施，认真贯彻国务院的决定，为确保改革的顺利实施做出了重大贡献。2002年中央财政因这项改革增加的收入约124亿元，按规定全部用于对地方、主要是对中西部地区的转移支付。结合所得税收入分享改革，中央财政在增加对地方转移支付的基础上，进一步规范和完善了转移支付制度，增强了地方财政的资金调度能力；许多地区还积极调整和规范省以下财政体制，增加县乡等基层财政的可用财力。这些措施缓解了县乡财政困难，改善了机关事业单位职工欠发工资的状况。截止2002年底，全国36个省（自治区、直辖市）和计划单列市中25个已做到按时足额发放工资，其余11个虽仍有欠发当年国家统一规定工资的情况，但数额减少到17亿元，占同期应发工资总额的0.4%，比上年同期减少了48亿元。
　　继续深化改革，确保了预算管理制度不断完善。财政改革政策性和技术性很强，直接涉及利益关系的调整和规范。在党中央、国务院的正确领导下，各级党委、政府高度重视财政改革，各级人大也加强了对财政改革的督促指导，各级财政部门不断改进服务，扎实组织实施，推动了预算管理制度改革的进一步深化。2002年，按照收支脱钩、收缴分离的要求，公安部、最高人民法院、海关总署等34个中央部门，率先进行了深化“收支两条线”管理改革试点，各地也普遍加大了这项改革的工作力度。试点部门主动适应改革需要，积极转变职能，提高依法行政水平，乱收乱罚现象明显减少。2002年中央各部门和省直各部门，都已按照基本支出预算和项目支出预算，编制了部门预算，部分市（地）、县（市、区）也在积极抓紧这项改革，提高了预算编制的公平性、公正性和公开性。2002年，在推进和规范6个中央部门试点工作的基础上，将国库集中支付制度改革试点扩大到了38个中央部门，试点地区也由2001年的2个扩大到9个。同时，在15个中央部门又进行了国库集中收入制度改革试点，从而使其所有财政性资金收支，都纳入了国库单一账户体系，保障了财政资金安全有效运行，减少了“中转”环节，实现了收入“直达”国库，支出“直达”商品和劳务的提供者，提高了财政资金使用效益。2002年全国政府采购规模超过1000亿元，比上年增加340多亿元，资金节约率一般在10%以上。随着《政府采购法》的出台，政府采购工作的法制化和规范化不断增强。另外，财政管理信息化建设步伐明显加快，可以适时监控财政资金运行的“金财”工程，进入正式实施阶段。这些改革，进一步推动了社会主义市场经济条件下财政管理的规范化和现代化。
各位代表：
　　回顾过去的五年，与全国其他行业一样，财政工作也取得了新的成绩，国家财政面貌发生了很大变化。一是健全了财政收入稳定增长的机制，国家财政实力显著壮大。2002年，全国财政收入18914亿元，比1997年增加10263亿元，增长1.19倍，年均增加2053亿元。全国财政收入占国内生产总值的比重，由1997年的11.6%，提高到2002年的18.5%，平均每年提高1.4个百分点。二是转移支付规模迅速扩大，促进了经济社会的协调发展。2002年，中央财政本级支出6756亿元，占全国财政支出的30.7%，如果剔除将国债付息支出列为经常性预算支出这一不可比因素，按可比口径计算为28.5%，比财政管理体制改革时的1994年的30.3%下降1.8个百分点。说明财政管理体制改革后，中央财政增加的收入主要用于地方。2002年除税收返还3014亿元和体制性补助323亿元外，中央对地方的转移支付4025亿元，是1997年的6.1倍，年均增长43.4%，转移支付绝大部分用于中西部地区，对支持实施西部大开发战略，促进中西部地区加快发展，维护民族团结和国家长治久安，已经并将继续发挥重要作用。三是财政支出结构进一步优化，较好地服务了国民经济和社会发展的大局。特别是大幅度增加了社会保障、科技教育、农业、基础设施等社会公共领域的投入，较好保障了国有企业、社会保障、粮食流通、金融等重大经济体制改革的顺利进行。2002年，全国财政用于社会保障、科技教育和农业方面的支出，分别是1997年的9.5倍、2.3倍和1.9倍，年均增长56.9%、17.7%和14.2%。2002年底，机关事业单位职工月人均基本工资水平，比1998年翻了一番。五年来，中央财政根据党中央、国务院的要求，在收支矛盾十分紧张的情况下，着眼长远，已积累全国社会保障基金1242亿元，为应对不测提供了重要的财力保障。四是财政宏观调控作用明显增强，促进了国民经济持续快速健康发展。坚决贯彻中央关于扩大内需的方针，认真实施积极的财政政策，累计发行建设国债6600亿元。同时，改革财政宏观调控方式，综合运用建设国债、税收、贴息等各种财政政策工具，并与货币政策相配合，扩大投资与刺激消费并重，总量扩张与结构调整并重。虽然中央财政因此增加了赤字、债务规模有所扩大，但这是必不可少的，也是能够承受和控制的，更是值得的。如果不这样做，就不会有国民经济的稳定增长、经济结构的不断优化和人民生活的明显改善，尤其是建设国债有效地带动了各方面的投入，项目投资总规模达到3．28万亿元，为我国经济社会的长远发展打下了坚实的基础。事实证明，中央关于实施积极财政政策的决策，是非常必要和完全正确的。五是财政管理日趋规范，依法理财水平不断提高。五年来，根据党中央、国务院的有关决定、决议精神，以及全国人大及其有关机构提出的改革要求，进行了一系列财政改革，并且范围不断拓展，措施不断完善，内容不断深化，初步建立了符合社会主义市场经济发展要求的公共财政框架。与此同时，财政法制建设步伐加快，形成了以《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》和财政规章等为基础的财政法规体系框架，并按照《行政复议法》、《行政诉讼法》等有关法律的要求，严格财政执法。财政改革和财政法制建设的相互促进，把公正、公平、公开等市场经济原则，逐步贯穿到财政工作各方面，推动了财政管理的规范化，依法理财达到了新的水平，对转变政府职能、推动依法治国、促进社会全面进步，也将产生重要影响。
　　在看到财政工作成绩的同时，我们也清醒地认识到，财政运行中还存在一些亟待解决的问题。一是财政收支矛盾仍然比较尖锐。随着财政收入规模的扩大，今后财政收入继续大幅增长的难度加大，而财政支出刚性很强，偿债进入高峰期，经济社会各方面发展又对财政提出了更高要求，财政收支压力居高不下。二是财经秩序混乱的状况尚未得到根本改观。做假账、偷逃骗税以及财政资金使用过程中的铺张浪费等现象还比较严重。三是财政改革进展不平衡。完善措施、消化矛盾、深化改革的任务还很艰巨。四是部分地区基层财政比较困难。尽管中央财政采取了加大转移支付力度等一系列措施，仍有部分地区的基层财政运行比较紧张，不能按时足额发放国家规定工资。上述问题，我们将高度重视，通过不断深化改革、规范管理等措施，着力加以研究解决，争取尽快取得明显成效。
　　二、认清形势，服务大局，积极稳妥安排2003年中央和地方预算
　　2003年是全面贯彻落实党的十六大精神，开创中国特色社会主义事业新局面的重要一年。当前，我国政治稳定，社会进步，经济发展的体制环境明显改善，对外开放程度继续提高，经济发展的活力不断增强，特别是党的十六大的胜利召开，进一步凝聚了党心、民心，必将为2003年及以后的经济社会发展，提供强大的推动力。但我们也必须看到，我国经济发展还面临一些突出的矛盾和问题。国际经济的不确定因素较多，部分地区局势紧张，对国际油价和世界经济的负面影响尚难准确预料。国内有效需求不足，供给结构不合理，经济自主增长的内在机制还不健全，保持出口较快增长的难度加大，农民收入增长依然缓慢，就业形势严峻，再就业压力加大，国有企业改革中的深层次问题还有待进一步解决，市场经济秩序也需要继续整顿和规范。
　　基于这一形势，根据党的十六大和中央经济工作会议精神，2003年中央预算安排的指导原则是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和中央经济工作会议精神，按照全面建设小康社会的要求，坚持扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策，努力促进国民经济持续快速健康发展；严格收入征管，确保财政收入稳定增长；继续调整和优化支出结构，进一步加大对农业、科技教育、社会保障、西部开发、改善人民生活等重点支出的保障力度，一般性支出实行零增长；深化财税改革，整顿财经秩序，推进依法理财。
　　按照上述原则，综合考虑影响中央财政收支的主要因素，国务院编制了2003年中央预算草案：
　　中央财政总收入11940亿元，比上年增加575亿元，增长5.1%（为便于比较，计算增长率时已按照所得税中央与地方六四分享方案对2002年执行数作了调整，下同）。其中，中央本级收入11333亿元，增加598亿元，增长5.6%；地方上解收入607亿元，比上年减少23亿元。中央财政总支出15138亿元，增加675亿元，增长4.7%。其中，中央本级支出7201亿元，增加445亿元，增长6.6%；对地方税收返还和补助支出7937亿元，增加230亿元，增长3%。中央财政收支相抵，赤字3198亿元，增加100亿元。赤字加上到期需归还的国内外债务本金支出2956亿元，中央财政债务收入6154亿元，增加475亿元。加上代地方发债250亿元，债务总规模为6404亿元。
　　代编的2003年地方财政总收入17105亿元，比上年增加1219亿元，增长7.7%。其中，地方本级收入9168亿元，增加989亿元，增长12.1%；中央税收返还和补助收入7937亿元。地方财政总支出17105亿元，增加1219亿元，增长7.7%。其中，地方本级支出16498亿元，增加1242亿元，增长8.1%，上解中央支出607亿元，比上年减少23亿元。
　　汇总中央和地方预算草案，2003年全国财政收入20501亿元，增加1587亿元，增长8.4%。全国财政支出23699亿元，增加1687亿元，增长7.7%。
　　编制2003年中央预算草案时着重考虑的因素是：
　　切实贯彻“两个务必”要求，一般性支出原则上实行零增长。2003年需要保障和增加的支出项目较多，中央财政收支矛盾比较尖锐，而目前一些机关事业单位还存在比较严重的铺张浪费、大手大脚花钱的现象，人民群众对此反映强烈。为了进一步发扬艰苦奋斗的优良传统，根据中央经济工作会议精神，2003年除重点支出项目外，其他各项一般性支出（不含调整工资的增支）原则上维持2002年的水平，实行零增长。这是2003年中央预算安排确定的一项重要政策，也是财政工作深入贯彻务必保持艰苦奋斗本色要求的具体体现。
　　政策上调减收入，支持经济社会发展。为切实履行加入世界贸易组织承诺，再次自主降低关税税率；为促进金融保险业的改革和发展，继续下调金融保险营业税税率一个百分点；为支持西部大开发、促进再就业，进一步实施和落实相关优惠财税政策。上述政策将影响财政增收。另外，考虑到企业上缴税收受应税产品价格下降等因素制约，从价征收的一部分税收难有高的增长；以前年度有些特殊性增收因素的作用将明显减弱或消失；在分析2002年中央财政收入各项目增减变化情况和原因的基础上，2003年中央财政收入增幅安排5.1%。它虽然低于2003年预期的经济增长速度，却是积极稳妥的。
　　继续发行建设国债，促进国民经济稳定增长。保持积极财政政策的稳定性和连续性，发挥财政的宏观调控作用，是应对当前国际国内形势，进一步扩大国内需求，保证经济和社会稳定发展，提高人民生活水平的客观需要。2003年发行1400亿元建设国债，其中，1150亿元纳入中央预算，250亿元代地方政府发行。国债资金主要用于续建和收尾项目，并继续调整和优化国债资金使用方向和结构，重点向改善农村生产生活条件、经济结构调整、生态环境建设、中西部地区等方面倾斜。
目前，我国居民储蓄存款快速增长，国内可使用的资金比较充裕；市场物资丰富，物价处在较低水平；国际收支连年盈余，外汇储备较为雄厚；2003年的赤字水平和总体债务规模仍在可以承受的范围之内。因此，再发行一定数量的建设国债，短期内没有大的风险。我们将继续密切关注并积极防范可能出现的问题，采取各种有效措施，用发展的办法控制财政风险。
　　进一步增加对地方的转移支付，协调地区经济社会发展。为强化中央财政的宏观调控作用，不断缩小财力差距，努力满足基本社会公共服务需要，促进地区协调发展，2003年中央财政将进一步增加对地方的转移支付，除税收返还3404亿元和体制性补助326亿元外，拟安排对地方的转移支付4207亿元，按可比口径比上年增加140亿元。
　　加大重点支出项目的投入和保障力度，维护改革发展稳定大局。一是大力支持农业和农村经济社会发展。加快农业和农村经济社会的发展，是全面建设小康社会、保持国民经济持续快速健康发展、确保国家长治久安的必然要求。中央决定，除国债资金向农村倾斜外，2003年全面推开农村税费改革试点工作，中央财政拟相应安排农村税费改革试点专项转移支付补助资金305亿元，比2002年增加60亿元。另外，中央财政还将继续增加基础设施建设、生态建设、农村扶贫、良种推广、农产品质量安全标准体系和监测体系、农业结构战略性调整等方面的预算安排，进一步加大对农业和农村的投入。二是增加社会保障支出。为切实解决困难群众基本生活问题，维护人民群众的切身利益，将相应增加社会保障支出，包括：提高企业退休人员基本养老金标准、提高部分建国初期参加革命的老干部退休待遇水平和在乡老复员军人抚恤标准，增加支出84亿元；落实城市居民最低生活保障资金翻一番政策，增加支出46亿元；落实再就业补助政策，增加支出47亿元。此外，拟继续安排企业依法破产补助资金110亿元。三是保障教育、科技等重点支出。教育、科技在全面建设小康社会中具有先导性和全局性作用。中央财政对教育、科技等重点支出，将继续按照有关高于财政经常性收入增长的法律和政策规定安排（含调整工资增加的支出）。同时，考虑到更好地保障公检法部门严格执法，以及加强农村卫生工作和改革监狱管理体制的需要，中央财政拟适当增加这些方面对地方的补助。四是调整机关事业单位职工工资。1999年以来，根据中央部署，已多次调整机关事业单位职工工资，对有效改善机关事业单位职工工资偏低的状况，刺激消费，拉动内需，促进经济增长，发挥了重要作用。2002年，考虑到要优先解决城镇低收入者的生活困难，协调各方面利益关系，中央决定将原考虑2002年调整机关事业单位职工工资的措施，推迟到2003年7月1日出台，预算相应安排调资增支资金。五是增加国防支出。为应对国际形势变化，维护国家安全和主权领土完整，提高我军在高技术条件下的防卫作战能力，2003年中央财政拟安排国防支出1853亿元，增长9.6%。六是债务利息支出966亿元，增加284亿元。
　　三、积极开拓，艰苦奋斗，确保圆满完成预算
　　贯彻党的十六大精神，中央经济工作会议对2003年的经济和财政工作已提出明确要求。我们要在党中央、国务院的正确领导下，振奋精神，坚定信心，抓住机遇和有利条件，积极应对困难和挑战，把各项措施想得周全一些，把各项具体工作做得扎实一些，在认真做好实施积极财政政策等工作的同时，狠抓以下各项工作，确保圆满完成全年预算，促进国民经济和各项社会事业健康发展。
　　依法加强收入征管，确保财政收入稳定增长。2003年财政工作的一项重要任务，是积极组织财政收入，为政权运转、经济发展和社会安定提供强有力的财力支持。一是坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性。严格按照税法规定，继续清理现行各种税收优惠政策，对执行到期的及时恢复征税，坚决制止擅自出台税收优惠或变相优惠政策的行为，绝不允许任何地方和部门越权减免税收。二是不断规范和完善税收制度。加强相关配套制度建设，着力解决少数私营企业主把个人消费列入企业成本、外资企业虚假亏损等逃避纳税问题，健全税制，堵塞漏洞，规范分配秩序。三是加强出口退税管理，完善出口退税机制。严厉打击骗取出口退税的犯罪行为，提高政策执行的实际效果。四是认真贯彻国务院“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”的方针。强化税收征管，完善个人所得税征收办法，大力清缴企业欠税，切实加强各种非税收入的征收管理，进一步挖掘增加收入的潜力，严厉查处应缴不缴行为，努力做到应收尽收。
　　强化财政职能作用，促进经济社会协调发展。按照“压缩一般，保障重点”的原则，对工资发放、社会保障，以及科技教育、农业、环境保护等领域，不仅预算中要足额安排，还要保证资金落实到位、政策落实到位、措施落实到位。一是坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，确保工资发放。除中央财政继续增加对困难地区和基层财政的转移支付及增资补助外，地方财政也要进一步完善财政体制，增加对县乡财政的转移支付，并完善工资统发制度，建立健全保障工资发放的有效机制，尤其是着力解决农村中小学教师工资的发放问题。二是要切实做好“两个确保”和城市“低保”工作，进一步衔接好“三条保障线”。依法扩大社会保障的覆盖面。将长期亏损、停产、半停产困难企业符合条件的在岗职工，全部纳入“低保”范围，做到应保尽保。全面落实相关税费减免政策，促进就业和再就业。同时，着力帮助解决好老红军、老复员军人、伤残军人、烈属等重点优抚对象和劳动模范、先进工作者以及农村“五保户”的实际困难，切实落实对义务兵家属的优待政策，继续协助做好转业复员退伍军人的安置工作。三是要认真落实支持西部开发的各项优惠财税政策，并加强监督检查，促进西部地区加快发展。
　　厉行节约，坚决制止铺张浪费。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的伟大进程中，必须始终坚持艰苦奋斗、勤俭建国的方针，精打细算，厉行节约，管好、用好每一笔财政资金。一是加强预算管理，严格执行支出预算。2003年除国家法律法规和政策规定需要增加的重点支出外，其他各项一般性支出实行零增长，地方财政也要按照中央要求，采取有效措施，严格控制一般性支出，特别是要大力压缩会议、出国考察、招商和各种无实际效果的论坛、研讨会。二是继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设，对国家严禁开工建设的各种“形象工程”、“政绩工程”，财政停止一切形式的支持。三是积极支持各单位进一步完善并严格执行财务管理制度，挖掘机关事业单位在节能、设备配备等方面的节支潜力，努力降低机关运行成本。四是财政部门要带头执行各项财经纪律，并敢于管理，积极支持和配合纪检、监察、审计等部门，严肃查处各种挥霍浪费财政资金的行为。
　　继续深化财政改革，有效推动财政管理制度创新。要用改革的办法，更好地发挥财政职能作用，更好地解决财政工作中遇到的各种困难和问题。一是进一步总结经验、完善政策，全面推开农村税费改革试点工作。积极推进农业特产税制改革，探索对农业和农民实行补贴的各种有效办法。二是继续深化“收支两条线”管理改革，逐步规范政策外补贴和银行账户管理，改革和完善非税收入收缴管理制度。三是扩大部门预算实施范围，继续深化国库集中收付制度改革，认真实施《政府采购法》，不断扩大政府采购的范围和规模。四是继续推进所得税收入分享改革，2003年中央和地方实行所得税收入六四分成。五是进一步规范转移支付制度，重点完善省以下财政体制，增强县乡财政实力，缓解基层财政困难。六是加快“金财”工程建设步伐，推动财政管理的信息化。七是大力支持和配合国有资产管理、农村经济、金融和行政管理等方面的重大体制改革。在推进改革过程中，各级财政部门要牢固树立服务观念，寓改革于服务之中。
　　整顿规范财经秩序，积极推进依法理财和诚信建设。依法整顿和规范财经秩序，是整顿市场经济秩序的组成部分，是财政部门依法行政的重要内容，关系到国民经济的健康发展，关系到群众利益的保护，对在全社会确立和增强法制观念，加强诚信建设，也具有十分重要的意义。一是整顿财政收支秩序。继续开展税收征管检查和行政事业性收费、政府基金收缴情况检查，整顿收入秩序，堵塞收入漏洞；加强对中央财政转移支付、专项补助资金和政府性基金使用情况的监督，做好追踪问效工作，严肃惩处挤占挪用等违规行为，确保资金按规定使用。二是深入贯彻《会计法》和《注册会计师法》，按照“诚信为本，操守为重，坚持准则，不做假账”的要求，大力整顿规范会计工作秩序，开展会计信息质量抽查，强化会计基础管理工作，进一步整顿和规范注册会计师等社会中介行业，逐步建立注册会计师诚信档案，推动全行业和全社会的诚信建设。三是完善财政监督机制，提高财政监督水平。四是加强财政法规体系建设，继续提高财政部门依法行政的水平。
各位代表：
　　完成2003年预算的任务十分繁重和艰巨，我们将在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，按照党的十六大精神以及中央经济工作会议和第十届全国人民代表大会提出的各项要求，统一思想，坚定信心，锐意改革，扎实工作，为实现全面建设小康社会的宏伟目标而努力奋斗。





黑龙江省人大常委会


黑龙江省垦区条例

　　(2010年10月15日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过)

　　黑龙江省第十一届人民代表大会

　　常务委员会公告第35号

　　《黑龙江省垦区条例》已由黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议于2010年10月15日通过，现予公布，自2011年1月1日起施行。1992年8月18日黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过、1995年10月14日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议修正的《黑龙江省国营农场条例》同时废止。

　　黑龙江省人民代表大会常务委员会

　　2010年10月15日

　　第一章 总 则

　　第一条 为完善和规范垦区管理体制，保障垦区经济和社会全面协调可持续发展，发挥垦区在现代农业和新农村建设中的示范辐射带动作用，推动全省经济社会又好又快发展，维护国家粮食安全，根据有关法律、法规规定，结合本省及垦区实际，制定本条例。

　　第二条 本条例所称垦区，是指经省人民政府确定的国有土地使用权范围内，由省农垦总局实施管理的经济社会区域。

　　第三条 垦区范围内的经济和社会行政管理活动，适用本条例。

　　第四条 垦区的行政管理应当遵循依法行政、权责统一、高效便民、廉洁诚信的原则，实行垦区区域管理、内部政企分开的体制。

　　第五条 省农垦总局是省人民政府对垦区实施行政管理的主管部门，行使市级人民政府的行政执法权，并组织实施本条例。

　　省农垦总局所属管理局行使县级人民政府行政执法权，负责本管区的行政管理工作。

　　省农垦总局根据行政管理的需要，在国有农场场区设立社会行政管理委员会，负责场区内的行政管理工作。

　　第六条 本条例对省农垦总局、管理局和社会行政管理委员会(以下统称各级行政管理部门)及其所属行政管理机构的授权，是授予其相应地方人民政府及其所属部门的行政执法权。本条例颁布实施后，垦区的行政执法不再另行授权。

　　市、县人民政府及其所属的行政主管部门不再对垦区履行行政管理和行政执法职责。

　　第七条 垦区各级行政管理部门应当推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设以及生态文明建设，加快农业现代化、工业化、城镇化和城乡一体化进程，把垦区建成经济繁荣、生活富裕、管理民主、社会和谐、生态优良的现代化垦区。

　　第八条 省人民政府应当将垦区作为全省区域经济和社会发展的组成部分，纳入全省经济社会发展总体规划。

　　第二章 行政管理

　　第九条 省农垦总局、管理局履行下列职责：

　　(一)贯彻实施法律、法规、规章和国家的方针、政策，对垦区经济、政治、文化、社会、生态等方面建设的重大问题作出决策；

　　(二)落实国家和省下达的各项经济和社会发展目标，制定并组织实施垦区经济和社会发展战略、发展规划和年度计划；

　　(三)制定社会经济发展政策、资源配置政策、产业政策、分配政策和技术经济政策，调整垦区经济比例关系；

　　(四)培育、完善市场体系，加强市场监督管理；

　　(五)负责垦区的行政管理工作，查处垦区范围内违反法律、法规和规章的行为，协调和处理垦区内外的社会、行政关系；

　　(六)依据国家授权，负责国有资产管理和保值增值工作；

　　(七)维护垦区社会秩序，保护国有财产和公民私人所有的合法财产，保障公民依法享有的权利；

　　(八)任免、培训、考核和奖惩工作人员。

　　第十条 社会行政管理委员会履行下列职责：

　　(一)贯彻执行国家法律、法规、规章和上级行政机关的决定、命令和政策措施；

　　(二)落实上级下达的各项经济和社会发展目标，拟订并组织实施本场区经济和社会发展规划以及年度计划；

　　(三)负责本场区各项行政管理和社会事务；

　　(四)保护本场区各种经济组织和公民的合法权益；

　　(五)办理上级行政机关交办的其他事项。

　　第十一条 垦区各级行政管理部门应当本着精简、统一、效能的原则，依照省人民政府的规定，设置相应的行政管理机构，履行本管区行政管理职责，接受省人民政府各行政主管部门的指导和监督。

　　第十二条 实行省以下垂直管理的行政部门，应当在垦区设立相应的管理机构，行使市、县行政主管部门的职责。

　　第十三条 垦区的行政执法工作由省农垦总局、管理局所属的行政管理机构负责。

　　国有农场场区行政执法工作由管理局相关行政管理机构派驻管理。

　　第十四条 垦区各级行政管理机构及其行政执法人员，应当按照本条例以及有关法律、法规、规章赋予的权限履行职责，严格执法，文明执法。

　　第十五条 省农垦总局、管理局及其法制机构应当依法对行政执法活动进行指导监督，发挥层级监督作用。

　　第三章 国有农场

　　第十六条 国有农场是以国有土地为基本生产资料，以农产品生产、加工、销售为主营业务，依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，独立承担民事责任的国有农业企业。

　　第十七条 国有农场应当根据国家产业政策和国内外市场需求，依靠先进技术和科学管理，合理开发利用自然资源，依法保护和改善生态环境，发展现代农业，建设国家重要的商品粮基地、畜产品基地和农产品加工基地，推进农业产业化经营，在农业现代化建设中发挥示范带动作用，建设和繁荣边疆。

　　第十八条 国有农场依法享有和履行下列权利和义务：

　　(一)对权属内的国有土地、林地、草原、水资源等资源性资产享有使用权、经营权、收益权；

　　(二)对国家授予其经营管理的国有资产享有占有、使用、收益和依法处分的权利；

　　(三)保护自然资源和生态环境，建设资源节约型和环境友好型企业；

　　(四)经营和管理国有农场国有资产，确保国有资产保值增值；

　　(五)为家庭农场和其他经济组织提供生产、技术、信息、营销、培训等服务，指导其应用先进农业科学技术，降低生产成本，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率；

　　(六)履行职工代表大会审议通过的经济和社会发展的各项决议或者决定；

　　(七)接受垦区各级行政管理部门的监督；

　　(八)行使和履行法律、法规、规章规定国有企业的其他权利和义务。

　　第十九条 国有农场职工代表大会依照《中华人民共和国工会法》、《黑龙江省实施〈中华人民共和国工会法〉条例》组织成立。国有农场职工代表大会是国有农场实行民主管理的基本形式，是国有农场职工行使民主管理权力的机构。国有农场职工代表大会由工会委员会组织召开并行使下列职权：

　　(一)听取和审议国有农场的经济和社会发展规划、投资计划、生产经营等重大决策，以及财务预算决算、场务公开、履行集体合同情况的报告，并做出决定或者决议；

　　(二)审议通过国有农场章程，土地承包方案，企业改组、改制和职工安置方案，职工工资调整、奖金分配方案，劳动安全卫生和女职工特殊保护措施，集体合同草案，工资协议草案，职工奖惩办法及其他重要规章制度；

　　(三)审议决定有关职工生活福利的重大事项；

　　(四)民主评议国有农场领导干部工作，提出加强和改进工作的建议；

　　(五)推荐劳动模范和先进工作者候选人；

　　(六)依照法律、法规、规章规定，或者经企业与工会协商确定需要由职工代表大会行使的其他职权。

　　第二十条 国有农场实行场长负责制。

　　国有农场建立以场长为中心的生产经营管理系统，场长负责组织、领导本场生产经营工作，对本场生产经营活动中的重大决策提出建议，经职工代表大会审议通过后，组织实施。

　　国有农场场长依照有关规定，提出工资调整方案、奖金分配方案和重要规章制度的草案，提请职工代表大会审议通过；提出福利资金使用方案和其他有关职工生活福利的重大事项的建议，提请职工代表大会审议决定。

　　国有农场场长应当执行职工代表大会依法作出的决定或者决议，履行本条例和有关法律、法规、规章规定的各项义务。

　　第二十一条 国有农场实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。

　　国有农场是双层经营的资产经营主体，通过对权属内的国有土地等资源性资产的发包经营和生产服务，统一组织、指导、管理本场的农业生产经营活动。

　　家庭农场、联户家庭农场以及其他经济组织是双层经营的生产经营主体，通过承包方式取得国有农场国有土地等资源性资产的经营权，直接从事农业生产经营活动，自主经营，自负盈亏。

　　第二十二条 国有农场实行土地承包经营制度。省农垦总局依据有关法律、法规规定，制定国有农场农用土地承包管理办法，并组织实施。

　　依法取得国有农场荒山、荒地、荒滩、林地、草原等资源使用权的，使用期满后其资源仍由所在国有农场进行经营管理。

　　第二十三条 变更国有农场行政隶属关系，应当征得国家有关部门同意后，报省人民政府批准。

　　垦区内国有农场合并、分立，应当经省农垦总局批准，报国家有关部门和省人民政府备案。

　　第四章 经济和社会建设

　　第二十四条 垦区应当坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，创造各种所有制经济平等竞争、相互促进的发展环境，优化经济结构，促进经济全面发展。

　　第二十五条 垦区应当发挥资源、科技和组织优势，优化国有经济布局，发展现代农业、农产品加工业和现代服务业，健全现代农业产业体系，推进农业产业化经营，构建大型现代农业企业集团，增强国有经济实力。

　　第二十六条 垦区各级行政管理部门应当鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，完善对非公有制经济的社会服务，加强对非公有制经济的指导和政策扶持，促进非公有制经济持续健康发展。

　　第二十七条 垦区应当在发展经济的同时，全面发展社会事业，健全服务体系，提供公共服务，完善社会管理，协调利益关系，促进社会和谐稳定和发展。

　　第二十八条 按照统筹规划、科学布局的原则，发展教育、文化、体育、卫生等公共服务事业，为垦区居民提供基本公共服务。

　　第二十九条 垦区应当制定并实施积极的就业政策，完善劳动者平等就业制度，建立统一规范的人力资源市场，加强职业教育和培训，健全覆盖垦区的就业服务体系。

　　第三十条 建立健全垦区社会保障体系，不断完善养老、医疗、失业、工伤、生育社会保险制度，扩大社会保险覆盖面，提高社会保险统筹层次和保障水平。

　　垦区企业、事业单位职工应当参加社会保险；鼓励引导灵活就业人员和个体劳动者参加社会保险。

　　第三十一条 完善居民最低生活保障制度。垦区符合条件的贫困人口应当全部纳入城镇最低生活保障范围。

　　第三十二条 健全学生资助、就业援助、医疗救助和法律援助等社会救助制度，发展垦区社会福利和慈善事业。

　　第三十三条 垦区各级行政管理部门应当依法建立健全行政复议和信访制度，健全维护群众利益机制，统筹协调各方面的利益关系，有效预防和化解各类社会矛盾。

　　第三十四条 垦区应当建立和完善安全生产管理、应急处置、社会治安综合治理、食品药品安全等公共安全体制和机制，健全组织机构，加强专业队伍建设，维护安全生产秩序，提高防范和应对突发事件能力，保障公共安全和社会稳定。

　　第三十五条 垦区应当加强小城镇的规划、建设和管理，推动小城镇健康发展，促进城乡一体化。

　　根据经济和社会发展需要，优先安排城镇道路、供水、排水、垃圾及污水处理、供热、供电、信息网络、广播电视等基础设施和教育、文化、体育、卫生等公益服务设施建设，完善城镇功能。

　　加强垦区小城镇住宅开发建设，改善职工和居民的居住条件。

　　垦区小城镇规划、建设和管理，按照省人民政府有关规定执行。

　　第三十六条 在垦区独立管理局局址、国有农场场部以及管理区等居民聚居区设立居民委员会，实行居民自治。

　　居民委员会的工作任务和工作原则等，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》、《黑龙江省实施〈中华人民共和国城市居民委员会组织法〉办法》执行。

　　第三十七条 建立公益事业经费保障机制，逐步扩大公共财政资金支持覆盖面，加强财政资金使用管理，鼓励社会力量参与兴办公益事业，保障公益事业健康发展。

　　第五章 合作共建

　　第三十八条 垦区局、场与市、县人民政府应当建立区域合作共建的协商机制，协商规划、建设和管理中的重大问题，实现优势互补，推动区域经济社会协调发展。

　　第三十九条 垦区应当发挥现代农业优势，提高装备能力、创新能力、综合生产能力，向农村示范推广先进农业技术，提供农业社会化服务。

　　各级人民政府应当支持垦区现代农业建设，为垦区发挥示范带动作用创造条件。

　　第四十条 毗邻的垦区局、场与市、县实施水利工程、公路运输等基础设施建设，应当加强规划衔接、工程衔接，确保防洪安全、排灌畅通和公路通达。

　　第四十一条 垦区局、场与市、县毗邻或者交叉的小城镇，应当按照统一规划、分区建设、区域合作、协调发展的原则，联合进行公共基础设施建设，实现资源共享，避免重复建设。

　　第四十二条 垦区局、场与市、县兴办的教育、科技、文化、卫生等公共服务机构，应当打破行政界限，建立长期稳定的合作关系，本着就近就便原则，面向社会提供公共服务。

　　第四十三条 省人民政府应当建立解决和处理垦区与市、县人民政府及其有关部门和单位矛盾纠纷的协商机制，促进区域合作共建。

　　第六章 政策支持

　　第四十四条 各级人民政府应当落实国家和省有关支持垦区发展的各项政策，为垦区经济社会发展创造良好的政策环境。

　　第四十五条 垦区的国有土地出让收入和排污费，应当纳入省级财政预算，实行收支两条线管理。收入按照有关规定上缴中央和省级国库，支出按照国家和省有关规定执行。

　　第四十六条 省级财政按照占用垦区耕地征缴的耕地占用税一定比例安排的支出，应当专项用于垦区农业基础设施建设等项支出。

　　第四十七条 在垦区设立经济技术开发区享受省内同级经济技术开发区同等政策。

　　第四十八条 垦区小城镇享受国家和省有关建制城镇建设各项支持政策。

　　按照城乡经济社会发展一体化的要求，相应调整垦区土地利用总体规划，保证城镇建设和经济发展的用地需求。

　　参照农村相邻城镇，合理确定垦区城镇土地使用基准地价，落实国有农场场部职工宅基地和经济适用住房用地政策。

　　第四十九条 垦区的土地、林地、草原等资源性资产由省人民政府依法划定确权，并发放权属证书。

　　第七章 法律责任

　　第五十条 国有农场违反有关法律、法规和本条例规定，损害国家和社会公共利益的，由有关主管部门依据法律、法规的规定处理。

　　第五十一条 国有农场场长以及管理人员滥用职权，侵犯职工合法权益的，按照行政管理权限，由有关部门责令其改正，并给予行政处分。

　　第五十二条 垦区各级行政管理部门不履行本条例规定职责的，按照有关规定追究有关负责人的行政责任。

　　第五十三条 垦区行政管理机构及其行政执法人员违法行使职权或者未履行法定职责，给公民、法人和其他组织造成损害的，应当依法予以赔偿；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　第五十四条 市、县人民政府及其所属的行政主管部门违反本条例规定的，依法追究相关负责人的责任。

　　第五十五条 公民、法人或者其他组织认为垦区有关行政管理机构的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依法向作出具体行政行为的行政管理机构的本级行政管理部门或者上一级行政管理机构申请行政复议，或者依法向人民法院提起行政诉讼。

　　垦区的行政复议工作由各级法制机构负责。

　　第八章 附 则

　　第五十六条 本条例自2011年1月1日起施行。一九九二年八月十八日黑龙江省第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，并于一九九五年十月十四日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议修正的《黑龙江省国营农场条例》同时废止。