行政行为在合理与合法中夹缝生存

????从2003年司法考试卷四第八题试题谈起

……夏立彬…..


｛试题｝案情：某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，决定出台一项新举措，由交通管理部门向市民发布通告，凡自行摄录下机动车辆违章行驶、停放的照片、录像资料，送经交通管理部门确认后，被采用并在当地电视台播出的，一律奖励人民币200元—300元。此举使许多市民踊跃参与，积极举报违章车辆，当地的交通秩序一时间明显好转，市民满意。新闻报道后，省内甚至外省不少城市都来取经、学习。但与此同时，也发生了一些意想不到的事：有违章驾车者去往不愿被别人知道的地方，电视台将车辆及背景播出后，引起家庭关系、同事关系紧张，甚至影响了当事人此后的正常生活的；有乘车人以肖像权、名誉权受到侵害，把电视台、交管部门告上法庭的；有违章司机被单位开除，认为是交管部门超范围行使权力引起的；有抢拍者被违章车辆故意撞伤后，向交管部门索赔的；甚至有利用偷拍照片向驾车人索要高额“保密费”的，等等。报刊将上述新闻披露后，某市治理交通秩序的举措引起了社会不同看法和较大争议。　　问题：请谈谈你对某市治理交通秩序新举措合法性、合理性的认识。（注意：不能仅就此举引发的一些问题、个案谈具体适用法律的意见）
一、 合理性原则与合法性的内涵及关系
合理性原则与合法性原则是行政法治原则的重要组成部分。合法性原则是指行政权的存在、行使必须依据法律、符合法律，而不能与法律相抵触。它不仅要求行政机关进行行政活动时应遵循宪法、法律，还要遵循行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例和单行条例等。合法不仅要求符合实体法，也要符合程序法。合理性原则是指行政活动内容要客观、适度、符合理性。由于社会、政治和文化不停地发展，为了更好地行使行政权，在此基础上便产生了自由裁量权。在自由裁量权的行使与扩大情况下，合理性原则便运用而生了。
合理性原则与合法性原则都是对自由裁量权行使的限制。但二者之间存在区别：（1）、二者起源不同。合法性原则主要是成文法上演化原则，而合理原则主要是执法、适用法律上演化原则；（2）、二者适用范围不同。合法性原则是全方位适用的，而合理性原则主要适用于自由裁量领域的；（3）、二者的表现方式不同。合理性问题随着国家立法进程的推进，有可能上升到合法性和层次，也就是说某事实问题，在成文确定前是合理性问题，在成文法确定后便是合法性问题了。从而言之，合理性原则是属于合法性原则的范畴。
　　二、对某市加强道路交通管理行为的举措的思考
某市为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序，作出一项新举措后，使得交通秩序忽然好转，盈得市民满意。然而万万没想到，交通部门自以为自己做了善事，却引发了社会各界的各种看法与争议。
　　我们毫不犹豫地承认，从现行的法律规定来看，某市交通管理部门的行为的确是与法律相背的。因为我国宪法、民法通则都规定了公民的隐私权、肖像权不受非法侵犯，交通管理部门行使行政权时，应法律规定的情况下自由裁量，而不应超越法律的限制采取适当的措施，除非是为了维护社会秩序和公共利益的需要。从形式上来看，交通管理部门的行为是违法的。
　　看事物应看其正反两面，从正面来讲，该市交通管理部门在主观上犯意，在客观效果上没有产生严重的社会危害后果。从主观动机上来说，交通管理部门是以加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序；从客观社会效果来看，该举措侵犯了隐私权、肖像权等，但是最终它使该市的交通秩序好转，市民满意，这不正是社会秩序和公共利益所需要的吗？说明了该行政决定是客观的、符合理性的。
　　　　本人认为，交通管理部门新举措无疑是一种良性违法行为。所谓良性违法，是指形式上违法，而动机端正和客观效果较好的行为。良性违法行为是法律与社会矛盾之间挤生出来新事物。由于社会现象的丰富多彩，人们的行为犹为林林总总，而法的作用是有局限性，那么法与社会、法与理就会存在着冲突，有的事情合理不合法，有的事情则合法不合理。法律对人的行为和社会关系的调整，难免挂一漏万；法律的调整总是滞后的，而社会的发展则是走在立法的前面的。无论人们如何超前立法，也不可能对未来明察秋毫。因此，合理与合法的冲突是难以避免的。
　　对待因合理与合法对立产生的良性违法，我认为应掌握好两个原则：一是容忍，二是尽可能快一点协调解决。
　　容忍是指不要把良性违法混同于恶性违法，不要急于追究违法责任。我们崇尚法治，但绝不奉信“法律万能”。社会秩序的价值、自由是目的，法是手段；道德是基础，法律是保障。某市交通管理部门为加强道路交通管理，规范日益混乱的交通秩序出台一项新举措，从而交通秩序好转，保障了人的生命权。只是该举措被人们不当利用，侵犯民个人肖像、隐私权，从而简单地将其定性为违法，有悖情理。
对某市交通管理部门的举措行为，我们不能盲目宣传，甚至加以推广，也不能全盘否定。因为我们虽不能坚守“恶法亦法”的信条，可我们也要清醒地意识到，某市交通管理部门行为虽然是形式违法，带来一些不良社会后果，但它也提高社会公众的交通守法意识，规范日益混乱的交通秩序。因此，我们必须采取妥当方法调整该举措，向讲良性发展。

作者单位：浙江省泰顺县人民法院
2004年4月9日
　电话：13335873112、　伊妹儿：xialb9@tom.ccom


广东省梅州市人民政府办公室


梅市府办〔2006〕26号




关于印发梅州市房地产税收征收管理办法的通知


各县（市、区）人民政府，市府直属和中央、省属驻梅有关单位：


《梅州市房地产税收征收管理办法》业经市政府同意，现印发给你们，请认真按照执行。




梅州市人民政府办公室


二〇〇六年六月十二日




梅州市房地产税收征收管理办法


第一条 为加强房地产的税收征收管理，规范房地产税收的征收和缴纳行为，防止税收流失，根据《中华人民共和国税收征收管理法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。


第二条 凡在我市范围内房地产转让或承受土地、房屋权属的单位和个人（包括企业、机关、事业单位、社会团体、军事单位及其他组织、个体工商户和其他有纳税义务的个人，以下简称纳税人），应遵守本办法。


第三条 本办法所称的房地产转让，是指房地产权利人通过买卖或其他合法方式将房产（包括各种性质的房屋、建筑物、构筑物、土地附着物及配套设施）的所有权或土地使用权有偿转移给他人的行为。单位赠与不动产的行为视同销售不动产的行为。


本办法所称承受土地、房屋权属的行为，是指纳税人以国有土地使用权出让、土地使用权转让（出售、赠与和交换）、房屋的买卖、赠与、交换以及以投资、入股、抵债、获奖、预购或预付集资建房款或以其他方式事实上承受土地使用权、房屋所有权的行为。


第四条 房地产转让或承受土地、房屋权属的，应依照有关税收法律、法规的规定，向主管税务机关缴纳营业税、城市维护建设税、教育费附加、土地增值税、土地使用税、房产税、印花税、个人所得税、企业所得税、契税、耕地占用税等税收。


第五条 从事房地产开发经营的企业，应自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件向办证主管税务机关申报办理税务登记。税务机关审核后发给税务登记证件。


第六条 房地产转让或承受土地、房屋权属应缴纳的各项税收，分别到下列税务机关申报缴纳：


（一）营业税、土地增值税应在不动产、土地所在地的主管税务机关申报纳税；


（二）印花税应在书立或领受合同、书据所在地的主管税务机关申报纳税；


（三）个人所得税应在取得所得的所在地的主管税务机关申报纳税；


（四）企业所得税应在企业机构所在地的主管税务机关申报纳税；


（五）契税、耕地占用税应在土地、房屋所在地地方税务部门申报纳税；


（六）房产税应在房产所在地的主管税务机关申报纳税。


第七条 纳税人转让房地产时，必须按照规定如实向受让人开具由市地方税务局统一印制的《梅州市房地产销售发票》，并依法缴纳各项税款。


地方税务机关征税后应出具完税证明。


第八条 纳税人签订土地使用权、房屋权属转移合同或取得具有土地使用权、房屋权属转移合同性质的凭证后，应在法律、法规规定或者税务机关依照法律、法规的规定确定的申报期限内如实申报转让价格，按转让房地产取得的全部价款和价外费用依法向负责征收管理的地税机关申报缴纳房地产各项税费。


第九条 纳税人享受有关法律、行政法规规定的减税、免税待遇的，在减税、免税期间应当按照有关规定办理纳税申报。减税、免税的具体办法和程序，按有关规定执行。


第十条 纳税人应凭税务征收机关出具的发票及完税证明，到国土、房管部门办理土地使用权证书或相关用地批准文件、房地产权属登记或变更登记。凡未能提供发票及完税证明的，国土、房管部门不得给予办理。


第十一条 地方税务机关与发展和改革、建设、规划、国土、房管、金融等相关部门应加强协作，并建立如下房地产立项、投资销售、转让、赠与、交换等信息通报、协税护税机制：


（一）地方税务机关必须加大对偷税、抗税、逃避追缴欠税的查处力度，并不定期向国土、房管等部门通报偷税、逃税、欠税的单位和个人名单。对偷税、逃税、欠税的单位和个人，国土、房管部门不得给予办理土地使用证、房产证或其他相关证件；


（二）发展和改革、建设部门应将房地产开发立项审批及年度投资计划情况定期向地方税务机关通报；


（三）规划城建部门和建设部门应分别将办理房地产开发《建设工程规划许可证》、《施工许可证》情况，定期向地方税务机关通报；


（四）国土部门定期将国有土地使用权出让、土地使用权转让（出售、赠与、交换）、拍卖、批准耕地占用等信息向地方税务机关事前通报；


（五）房管部门定期向地方税务机关通报房屋权属登记分类情况；


（六）金融部门定期向地方税务机关提供办理房地产企业按揭房产情况。


第十二条 纳税人采取隐瞒实际房价、少报销售收入等方式未如实申报缴纳房地产转让税收，违反税收法律、法规的，由有关部门依法予以处理。


第十三条 地方税务机关应严格依法征税，国土、房管部门及其他单位应按各自职责，协助和配合地方税务机关做好房地产转让税收的征收管理工作。对玩忽职守、弄虚作假、徇私舞弊，造成税收流失的，依照《中华人民共和国税收征收管理法》等有关法律法规予以处理。


第十四条 本办法实施前我市制定的有关房地产税收征管规定与本办法有不一致的，适用本办法规定。


第十五条 本办法自发布之日起实施。