青海省人民政府


青海省文化市场管理办法

　（１９９４年１０月１３日青海省人民政府第１１次常务会议通过　１９９４年１１月１５日青海省人民政府令第十四号发布施行）



第一章　总则





　　第一条　为了加强文化市场管理，丰富人民群众的文化生活，促进社会主义精神文明建设，根据《中华人民共和国宪法》和国家有关法律、法规规定，结合我省实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称文化市场是指下列文化经营活动：
　　（一）营业性演出活动；
　　（二）音像制品的发行、批发、销售、出租和营业性放映；
　　（三）电影影片的发行、放映；
　　（四）文物、美术品经营活动；
　　（五）营业性的文化娱乐活动；
　　（六）营业性的文化艺术展览和业余文化艺术培训；
　　（七）其他社会文化经营活动。
　　图书、报刊等出版物的管理，依据有关规定执行。


　　第三条　凡在本省境内从事文化经营活动的单位和个人，均应遵守本办法。


　　第四条　文化市场经营活动必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持“百花齐放、百家争鸣”的方针，注重社会效益。
　　鼓励一切健康有益的文化经营活动；禁止和取缔内容反动、淫秽、宣扬暴力、色情、封建迷信的文化产品和文化经营活动。

第二章　管理机构及职责





　　第五条　文化市场实行统一领导、分级管理的原则。
　　省文化行政管理部门主管全省文化市场管理工作；州、（地）、市、县（市、区）文化行政部门按照管理权限，负责所辖文化市场的管理工作。
　　工商、公安、税务等部门应按各自职责，配合文化行政主管部门，共同做好文化市场的监督管理工作。


　　第六条　各级文化行政管理部门的职责是：
　　（一）宣传、执行有关文化市场管理的法律、法规；
　　（二）负责文化市场的许可证管理；
　　（三）指导、监督和检查文化市场管理经营活动，查处违法行为；
　　（四）对文化市场行政管理人员进行培训、考核；
　　（五）负责其他有关行政管理事宜。


　　第七条　上级文化行政管理部门有权对下级文化行政管理部门的工作进行监督、检查。对下级部门越权行使职权的，可责令改正或予以撤销。


　　第八条　各级文化行政管理部门可根据本地区的实际，设置文化市场稽查机构或配备文化市场稽查工作人员，按管辖范围依法对文化市场进行监督、检查。
　　文化市场稽查工作人员履行公务时，应出示文化部统一制发的《中华人民共和国文化市场稽查证》。

第三章　申办条件和审批程序





　　第九条　从事文化经营活动的单位和个人，应具备下列条件：
　　（一）有必要的资金和相应的设备；
　　（二）有固定场所，并符合治安、消防、卫生和环保要求；
　　（三）有专业知识的从业人员；
　　（四）经营的内容健康有益；
　　（五）法律、法规规定应当具备的其他条件。


　　第十条　从事文化经营活动的单位和个人，应持主管部门或乡（镇）人民政府、街道办事处的证明，向所在地的县以上文化行政管理部门申领文化经营许可证，凭许可证到工商行政等有关管理部门办理证照后，方可营业。


　　第十一条　文化许可证包括：文化经营许可证、营业演出许可证、音像制品经营许可证。


　　第十二条　从事营业性文艺演出（含时装、健美、气功、马戏表演）活动的，应申领营业性演出许可证。从事临时性文艺演出活动的，应申领临时营业演出许可证。


　　第十三条　下列文化经营活动，由省文化行政主管部门审批：
　　（一）全省性的文化经营活动；
　　（二）省属文化团体、驻青部门开办的文化经营项目和省属单位、中央驻青单位开办的重点文化、娱乐场所；
　　（三）涉外文化经营项目；
　　（四）各类跨省（区）文化经营活动和营业演出活动；
　　（五）音像制品的批发、放映业务；
　　（六）电影发行放映机构的设立与注销；
　　（七）文物经营；
　　（八）演出经纪机构。
　　各级文化行政管理部门按照各自权限，负责审批所辖文化市场的文化经营项目。


　　第十四条　按照分级管理的原则，省文化行政主管部门对省属文化团体、驻青部队开办的文化经营项目、涉外文化经营项目、省属单位及中央驻青单位开办的重点文化、娱乐场所进行直接管理外，其余文化经营项目由省级文化行政管理部门按照各自权限进行管理。


　　第十五条　文化经营许可证和营业演出许可证的有效期为一年。期后由文化经营者向原发证机关办理年检手续。
　　临时演出许可证有效期限最长为三个月。期满后由原发证机关予以缴销。


　　第十六条　从事文化经营活动的单位和个人停业、歇业、迁移或变更时，应向原发放许可证的文化行政管理部门办理许可证缴销或歇业、变更手续。


　　第十七条　本办法规定的许可证，按照国家有关规定由文化部或省文化厅统一监制，不得伪造、转让或买卖。

第四章　市场管理





　　第十八条　各类营业性演出场所，不得接纳未经审批的表演团体和个人进行营业性演出。


　　第十九条　任何单位和个人未取得经营许可证和营业执照，不得从事音像制品的发行、批发、出租、零售、放映业务。


　　第二十条　音像制品统一由国家批准的音像出版单位出版，禁止其他单位或个人从事音像制品的出版业务。
　　禁止非法出版、复制、走私和内容反动、淫秽、宣场暴力、色情、封建迷信的音像制品进入市场。
　　禁止发行、批发、出租、放映未经国家和省文化行政主管部门审查批准的音像制品。


　　第二十一条　凡进入我省文化市场的电影影片，必须经国家电影审查机构审查通过，由电影发行部门发行，严禁发行、放映未经国家电影审查机构批准发行或已明令停映的影片。
　　禁止非法复制、转录电影制品或删节国家电影审查机构审查通过发行的影片。
　　不得擅自将内部观摩的电影资料片进行营业性放映。


　　第二十二条　国家允许进入市场的文物经营活动，按《中华人民共和国文物保护法》、《青海省实施〈中华人民共和国文物保护法〉》办法的有关规定管理。


　　第二十三条　禁止携带抢支（执行公务者除外）、管制刀具、易爆易燃、剧毒等危险品进入公共文化娱乐场所。
　　禁止酗酒者、不能辨认自已行为的精神病患者进入公共文化娱乐场所。
　　凡未成年人不宜参与和进入的文化娱乐活动及场所，不得对未成年人开放。


　　第二十四条　营业性歌舞厅、音乐厅（茶、餐座）等娱乐场所不得聘用未取得演奏（唱）资格的乐队、时装礼仪队、歌手等人员进行表演。
　　不得在歌舞厅、音乐厅（茶、餐座）等场所中雇佣舞伴。禁止提供色情或变相色情服务或用此方式招徕顾客。


　　第二十五条　从事电子游艺、台球、音像制品、电影放映、民间游艺、音乐厅（茶、餐座、酒吧）、舞会、卡拉ＯＫ等经营活动，必须在批准的地点和场所营业，不得随意摆摊设点，影响交通及群众的生产、生活。
　　禁止在中小学校门前二百米范围内从事台球、电子游艺等活动。


　　第二十六条　禁止利用文化活动及场所进行赌博、卖淫、嫖娼以及危害少年儿童和妇女身心健康等违法活动。


　　第二十七条　各级文化行政管理部门可按管辖范围，向文化市场经营单位和个人收取管理费，收费标准和管理办法由省文化行政主管部门提出意见，报省物价、财政部门审批。

第五章　经营者的权力和义务





　　第二十八条　凡依法取得经营资格，按照本办法规定进入市场开展正当经营活动的单位和个人，其合法权益受法律保护，任何人不得侵犯。


　　第二十九条　任何单位和个人不得非法占用文化市场经营者的营业场所或侵占、损毁其设施、设备。


　　第三十条　文化市场经营者应按照法律、法规的规定纳税和交费，任何单位和个人不得向经营者收取额外税费。


　　第三十一条　文化市场经营者的合法权益受到侵害时，可向有关管理部门申诉，也可以依法向人民法院起诉。


　　第三十二条　文化市场经营者应遵守国家有关法律、法规和规章，接受文化行政管理部门和工商、公安等有关部门的监督检查。

第六章　奖励与处罚





　　第三十三条　对遵守本办法，在加强文化市场管理、促进文化市场繁荣中成绩显著的单位和个人，由各级人民政府或文化行政管理部门给予表彰和奖励。


　　第三十四条　违反本办法，有下列行为之一的，由文化行政管理部门视情节给予警告、通报批评、并处以２００至２０００元的罚款，情节严重的可责令停业整顿：
　　（一）有雇佣舞伴等行为的；
　　（二）违反本办法向未成年人开放娱乐活动和场所的；
　　（三）无演奏、演唱等演出许可证件而上岗表演的；
　　（四）擅自邀请、聘用未获得表演资格的团体和个人在娱乐场所进行营业性演出活动的；
　　（五）未按批准的场所进行经营活动的；
　　（六）伪造、涂改、转让、租借、出售许可证的；
　　（七）证照不全及一证多点的。


　　第三十五条　对无文化经营许可证从事经营活动的，由文化行政管理部门给予警告，责令停止经营活动，没收违法所得，并可处违法所得百分之三十以下的罚款。


　　第三十六条　违反本办法，有下列行为之一的，由文化行政管理部门视情节给予警告，责令停止经营活动，没收并销毁违法音像制品，没收违法所得，吊销《文化经营许可证》，并处以违法所得５倍至１０倍以下的罚款，对直接责任人处以２００至２０００元以下的罚款：
　　（一）制作、翻印、复制、销售、发行、出租、放映违法音像制品的；
　　（二）发行、批发、出租、放映未经审查批准的音像制品的；
　　（三）经营走私影片、音像制品及电子游戏电路板的；
　　（四）擅自将内部观摩的电影、录像等资料片进行营业性放映的。


　　第三十七条　违反本办法，有下列行为之一的，由文化行政管理部门会同公安部门责令停止经营活动，没收违法所得，吊销《文化经营许可证》，并处以违法所得５倍至１０倍以下的罚款，对直接责任人处以２００至２０００元以下罚款：
　　（一）利用文化娱乐活动、经营场所或文化娱乐机具进行赌博活动的；
　　（二）利用文化娱乐活动、经营场所进行色情活动的；
　　（三）制作、翻印、复制、发行、批发、销售、出租放映反动、淫秽、色情、迷信、渲染暴力的音像制品的。


　　第三十八条　从事文化经营的单位或个人未经文化行政管理部门批准逾期不交纳管理费的，由文化行政管理部门限期交纳，并可从逾期之日起，按日加收百分之五的滞纳金。


　　第三十九条　妨碍文化市场管理人员执行公务或拒绝接受检查的，由文化行政部门责令改正，可对直接责任者处以１０００元以下的罚款。


　　第四十条　违反国家有关工商行政管理法律、法规的行为，由工商行政管理部门依照有关法律、法规的规定给予行政处罚。
　　违反治安管理的行为，由治安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给予治安处理。构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。


　　第四十一条　被处罚的单位和个人，对行政处罚决定不服的，可在接到处罚决定书之日起十五日内，向作出处罚决定的行政机关的上一级机关申请复议或向人民法院起诉。逾期不申请复议或不起诉，又不履行处罚决定的，有关部门可申请人民法院强制执行。


　　第四十二条　文化市场管理人员当场处罚时，应有两人以上进行；罚款和没收财物的，应使用省财政部门统一印制的票据。
　　罚没款一律上缴同级财政。


　　第四十三条　文化市场管理人员，违反本办法，玩忽职守，滥用职权，营私舞弊的，应给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第七章　附则




　　第四十四条　本办法由省文化厅负责解释。


　　第四十五条　本办法自公布之日起施行。本省过去有关规定同本办法相抵触的，均以本办法为准。
论海事行政处罚自由裁量权的程序控制

温州海事局 徐乐游


[摘要] 随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更具有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此，本文对海事行政处罚自由裁量权加以深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使，以期有利于海事部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。
[关键词] 海事行政处罚；自由裁量权；行政程序；价值体现；程序控制

行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵活掌握处罚是当代的进步，因为它把每个具体案件作为具体案件对待，给其以适当的处罚，立法机关所应做的是规定哪些行为应受惩罚，规定通常可以接受的惩罚极限，然后允许裁判机关决定给予每个具体违法者以恰如其分的处罚”。 行政机关在行使行政处罚权时要根据违法的具体情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，从而作出处罚决定，实施处罚。因此法律在赋予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在控制行政处罚自由裁量权方面，实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。行政机关行使自由裁量权时，只要具备实体法的依据，就具备了合法行政的前提和基础。因此，通过健全行政处罚自由裁量权运
作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、
顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度，对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一探讨。
一、自由裁量权的存在及负效应
何谓自由裁量权？各学者的解释不尽一致。国外代表性的解释是：“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。” 有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。” “我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力” 等等。虽然解释众说纷纭，但笔者认为其基本涵义不外乎四点：一是法律对行政行为的条件、内容或者方式等没有作出明确、具体、详细的规定；二是行政行为不能超越法定的范围，不能违背立法目的、法条本意和公共利益，并且应当公正合理；三是行政机关可以根据情势、自己的评价和判断，进行斟酌选择，灵活掌握；四是自由裁量行政行为一般不发生违法问题，不能作为行政诉讼的原由，但如果显失公正，仍须受司法审查。
面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷
尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的
法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权权时参与了不正当的主观因素；显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。” 当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在海事行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，海事违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，维护国家权益，确保“航运更安全、海洋更清洁”目标的实现。根据我国海事法律、法规、规章的规定，在具体的海事行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：
1、 对事实要件认定的自由裁量。
海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。
2、判定情节轻重的自由裁量。
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在海事法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭海事执法人员去判定。如《水上安全监督行政处罚规定》第十八条：“船舶不按规定办理变更或注销登记，或者使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书，情节严重的，船籍港登记机关可以处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”
3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。
我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。
对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种类型：
第一，确定型。即对某种海事违法行为，海事法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国船舶登记条例》第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”
第二，选择型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《水上安全监督行政处罚规定》第三十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶、设施处以5000元至10000元罚款；对违法人员处以300元至500元罚款。”
第三，混合型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶处以3000元至10000元罚款；对违法人员可视情节给予警告或处以100元至500元罚款。”
此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条：“对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元……”；又如《水上安全监督行政处罚规定》第二十六条：“外国籍船舶未经批准，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。
4、选择行为时限的自由裁量。
海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二条：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”等规定。在这种情况下，海事部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
如前所述，行政处罚自由裁量权是政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。” 行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。” 这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。
要正确理解行政程序在行政处罚自由裁量权运行中的价值体现，必须首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。 这是国内较一致的看法，这种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现，其主要表现在：
1、行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障，“公平理念使行政主体
及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。” 从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。
3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权动作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求，赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无
限的权利，规范自由裁量权的合法、正当的拓展，而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。
应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制
法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施，法的效力就不可能实现。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的处罚行为、处罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。《行政处罚法》详细规定了行政处罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《水上安全监督行政处罚规定》、《交通行政处罚程序规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：
1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间与内容的关系上不明确。如在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。
2、关于一般程序的规定。在行政处罚的一般程序的规定中，无立案程序的规定。如果对行政处罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话，行政机关又如何能围绕被查处的案件展开调查取证等一系列活动呢？另外，没有对调查终结后作出决定的期限规定。《行政处罚法》第38条规定，调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。但是，对作出是否予以处罚或其他的决定却没有时间上的要求，这种无期限限制的规定是非常不合理的。
3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定；没有关于行政机关举行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规定。《行政处罚法》第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。
完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步完善、规范对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成：
1、情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。